Справедливости ради отметим, что не все безнадежно и есть некоторые позитивные изменения, связанные прежде всего с принятием Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в ред. от 20 августа 2004 г.)[12], который гарантирует вкладчику – физическому лицу выплату возмещения по вкладу в размере до 100 тыс. рублей в случае отзыва или аннулирования у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций, а также введения моратория на удовлетворение требований кредиторов банка и устанавливает перечень дополнительных требований к участию в системе страхования вкладов, процедуру проверки Банком России банков на предмет соответствия указанным требованиям. Следовательно, нормальное развитие банковской системы возможно только в том случае, если чистота ее инфраструктуры, добросовестность и законность действий ее институциональных составляющих контролируется государством.
Применительно к банковской сфере приведенные О. М. Олейник признаки находят свое выражение в трех характерных особенностях банков, которые определяют неустойчивость банковской системы и ее уязвимость к потенциально возможному кризису и краху: высокий уровень финансовой взаимозависимости; основанность на легко изымаемых денежных средствах; трудности в определении действительного финансового положения банков[13]. Именно поэтому банковская деятельность как основной элемент финансовой системы является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государства по сравнению с другими формами экономической деятельности.
В этой связи нельзя не согласиться с тем, что «деятельность банков приносит пользу только при вполне правильном направлении банковой политики, ошибочное же ее направление может вместо пользы принести значительный ущерб экономическому положению страны, так как скопление в немногих банковых учреждениях громадных капиталов, образовавшихся из сбережений населения, дает им страшную силу, которая легко может быть обращена, случайно или умышленно, против того же народа, о чем свидетельствуют многочисленные исторические факты»[14].
Необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена и тем, что банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц. Так, граждане наиболее часто испытывают потребность в банковских услугах при оплате в безналичной форме товаров, работ, услуг, размещении временно свободных денежных средств, привлечении потребительских кредитов. Юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, нуждаются в обслуживании своих расчетов с контрагентами, получении финансовых кредитов, эффективном размещении временно свободных денежных средств и в других банковских услугах[15].
Кроме того, необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена потребностью обеспечения защиты мелких вкладчиков и других клиентов банков от некомпетентного управления, а также защиты клиентов банка от «системного риска»; необходимостью обеспечения доверия вкладчиков и населения к финансово-кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности[16].
Конечно, лицензирование не может полностью устранить вероятность банкротства отдельных кредитных организаций и полностью застраховать от разного рода потерь отдельных кредиторов и вкладчиков. Однако оно призвано посредством постоянного надзора за соблюдением лицензионных требований и условий ограничить степень различных видов рисков, принимаемых на себя этими кредитными организациями, т. е. предотвратить цепную реакцию, когда крах одного или нескольких финансово-кредитных институтов может спровоцировать не только кризис финансовой системы отдельной страны, но и весьма негативные последствия в международном масштабе.
Таким образом, банковская деятельность, во-первых, затрагивает имущественные интересы неограниченного круга субъектов, а во-вторых, в силу своей специфики способна оказывать решающее влияние на экономические процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более строгих требований в целях обеспечения общественной безопасности по сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности[17].
Цели и функции лицензирования банковской деятельности. Введение лицензирования банковской деятельности обусловливает наличие системы правил поведения в форме нормативных предписаний, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, которая имеет своей непосредственной целью разрешение проведения банковских операций лишь банкам, отвечающим установленным требованиям. Поэтому при надлежащей организации и функционировании лицензионного механизма осуществление банковской деятельности происходит в достаточно жестких рамках.
В свете вышеизложенного представляется возможным заключить, что нормы банковского законодательства, регулирующие вопросы лицензирования банковской деятельности, направлены на достижение следующих целей:
– утверждение единого перечня лицензируемых видов банковских операций и единообразного порядка, оснований и условий выдачи, приостановления, аннулирования и отзыва лицензий;
– защита клиентов банков, и в их числе прежде всего мелких вкладчиков, от некомпетентного управления и недобросовестного руководства;
– укрепление доверия населения и юридических лиц к финансово-кредитной системе в целом и отдельным банковским институтам в частности;
– обеспечение финансово-экономической стабильности в обществе и государстве в целом.
Можно полностью согласиться с утверждением, высказанным в зарубежной литературе, о том, что лицензирование не ставит своей задачей предотвратить крах каждого отдельно взятого банка[18]. Оно нацелено на защиту прежде всего «системного интереса» и в этом смысле носит макроэкономический характер.
Цели введения норм о лицензировании банковской деятельности определяют и функции указанного института. Их можно выделить шесть:
Легитимационная (от лат. legitimus – «законный» – придание деятельности банка законного основания). Лицензирование, наряду с государственной регистрацией кредитных организаций, является формой легитимации последних. Сущность легитимации применительно к банковской сфере заключается в подтверждении Банком России законности осуществления той или иной кредитной организацией банковских операций и сделок. Следовательно, посредством лицензирования кредитной организации придается соответствующий правовой статус, а ее деятельности – законный характер.
Элиминативная – отбор субъектов, предполагающих осуществлять банковские операции, посредством установления системы требований экономического и правового характера для лиц, ходатайствующих о получении соответствующей лицензии.
Регулирующая – устанавливаются условия, которые банки обязаны соблюдать в процессе своей работы.
Контрольно-надзорная, закономерно вытекающая из предыдущей, – осуществляется надзор за соблюдением банками лицензионных требований и условий в процессе их деятельности с возможностью применения соответствующих мер принудительного воздействия к банкам-нарушителям.
Защитно-обеспечительная – призвана гарантировать интересы клиентов банка в случае его краха и неразрывно связана с отзывом банковской лицензии и последующими процедурами банкротства.
Информационно-статистическая – учет выданных и отозванных лицензий в специальном реестре.
Таким образом, лицензирование банковской деятельности можно рассматривать как форму легитимации, заключающуюся в установлении возможности проведения банковских операций только при наличии специального разрешения (лицензии), выдаваемого Банком России при соблюдении определенных требований и условий.
Лицензирование как форма пруденциального регулирования и банковского надзора. Обозначенные предпосылки введения лицензирования банковской деятельности, его цели и функции, требуют рассмотрения лицензирования в соотношении с таким институтом, как пруденциальное регулирование и надзор.
Термин «пруденциальный» происходит от английского прилагательного prudent, что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный», и означает «регулирование, продиктованное благоразумием». Последнее как нельзя более точно характеризует сущность пруденциальных норм банковской деятельности, призванных минимизировать риски, свойственные банковской деятельности, и обеспечить ликвидность кредитных организаций.
Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:
