Риски концессионных проектов - Олег Федорович Шахов

О.Ф. Шахов, председатель Комитета по ценовой политике в строительстве и государственной экспертизе проектов, кандидат экономических наук

А.С. Миллерман, профессор Академии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ, генеральный директор САО «Гефест», доктор экономических наук

Концессия – одна из наиболее перспективных форм государственно-частного партнерства России. Взаимовыгодные отношения государства и бизнеса состоят в использовании ресурсов частного сектора для строительства, эксплуатации, содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры. Бизнес получает на льготных условиях право распоряжаться общественной собственностью, гарантии со стороны государства, а также возможность диверсифицировать риски.

Опыт зарубежных концессий показывает целесообразность взаимодействия государственного заказчика уже на начальной стадии организации концессии со специальными проектными компаниями (СПК), которые отвечают за привлечение финансовых средств на основе ограниченного возвратного финансирования. В результате заемные средства СПК значительно превышают их собственный капитал. Это повышает конкурентоспособность за счет ценообразования, поскольку стоимость привлечения средств обычно ниже доходов, приходящихся на собственные средства, предоставляемые, как правило, акционерами СПК.

В России концессионные формы управления государственной собственностью имеют небольшое распространение. Для их развития необходимы: совершенствование законодательной базы; опыт и экономическая проработка социально-политических, экономических, хозяйственных отношений, в первую очередь между государством и инвесторами. В этом плане научно обоснованная политика в сфере идентификации, распределения и ограничения рисков является одним из важнейших условий успешной реализации проекта и ключевым фактором, влияющим на показатели его экономической, бюджетной и финансовой эффективности, доходности кредитного рейтинга проекта. Рассмотрим особенности определения рисков на стадиях проектирования, финансирования, строительства (реконструкции) и эксплуатации дорог на концессионной основе. Для всей системы концессионных отношений между участниками проекта характерны индивидуальные риски Rn (см. рис.).

Риски участников концессионных проектов

Спектр рисков, связанных с осуществлением концессионного проекта, чрезвычайно широк. Это прежде всего:

– риски, связанные со стадией проектирования и строительного производства;

– риски, возникающие на стадии эксплуатации;

– финансовые риски;

– юридические риски (в эту группу входят риски, которые могут возникнуть на любом этапе);

– налоговые риски.

В каждой группе риск многогранен в своих проявлениях и зачастую представляет собой сложную конструкцию из элементов других рисков. Например, группа финансовых рисков концессионных проектов включает риски, обусловленные вероятностью потерь вследствие осуществления финансовой деятельности в условиях неопределенности. Ее уровень в отношении условий финансирования концессионных (длинных, фондоемких) проектов как со стороны государства, так и со стороны частного сектора чрезвычайно высок. В эту группу входят риски, имеющие комплексный, по сфере влияния, характер, в том числе инфляционный, дефляционный, валютный, риски изменения процентных ставок, риски невозможности рефинансирования и т. д. Каждый комплексный риск изменяется в ходе реализации проекта и отражается на его показателях. Так, инфляционный риск обусловлен, прежде всего, непредсказуемостью инфляции, поскольку темп инфляции, ошибочно заложенный в ставку дисконтирования, может существенно исказить значение показателя эффективности. Риск колебания рыночной конъюнктуры представляет собой целый набор рисков, связанных с ценообразованием, изменением структуры затрат и объема спроса.

Представим систему рисков проекта в виде матриц по каждой группе:

Элементами матрицы являются индивидуальные риски R_ij каждого участника проекта, относящиеся к указанным выше группам, п – возможное количество рисков, т – количество участников проекта.

Комплексный риск i-го участника проекта представлен в виде

Каждый столбец матрицы показывает, что значение любого риска для участника проекта проявляется также индивидуально.

Матричные расчеты соответствуют разным контрактным и производственным стадиям проекта и выполняются систематически в ходе его реализации. При переходе к очередной стадии следует уточнять взаимосвязи различных рисков. Так, например, валютный риск может трансформироваться в инфляционный либо дефляционный риск. Поэтому первым методологическим этапом анализа и последующей оценки приведенных групп рисков концессионных проектов является их структурная систематизация. В основу систематизации положен принцип, в соответствии с которым каждая группа рисков отнесена к тому участнику проекта, который способен оперативно и с наименьшими издержками управлять ими.

Этот принцип позволяет разработать для каждого проекта ГЧП структуру рисков: отнести их к определенной группе, определить воздействие на проект, способы снижения, устранения и распределения индивидуальных рисков. Риски структурированы в порядке их возможного возникновения; указаны также стадии проявления последствий риска и стадии, на которых необходимо выполнение управляющих воздействий. Структура может быть скорректирована в ходе реализации проекта с учетом сценариев развития, числа концессий, выбора форм ГЧП, систем управления проектом и т. д. Приведем фрагмент структуры рисков проекта автомагистрали Санкт-Петербург – Москва на участке 58 км – 684 км (см. таблицу). На примере данного проекта были определены особенности отношений участников проекта, включая государство, применительно к распределению и механизмам устранения потенциальных рисков.

Риски и позиция государственного заказчика при организации концессии. Государство сохраняет право собственности и контроль за объектом инфраструктуры и целевым характером его использования, одновременно передавая частному сектору риски, связанные с проектированием, строительством, эксплуатацией, иногда и со сбором платы – в зависимости от выбранной формы ГЧП. Стадия распределения рисков напрямую затрагивает финансовые аспекты любого проекта ГЧП. К примеру, возможность передачи риска резервирования и выкупа земельных участков частному сектору является маловероятной как с коммерческой, так и с юридической точки зрения. Одновременно риск прогнозирования интенсивности движения может быть передан как государству, так и частному сектору. Однако вероятность того, что инвесторы и финансовые институты будут готовы нести такой риск на пилотном проекте, является низкой. В противном случае стоимость проекта для пользователей и государства, а также уровень необходимой государственной поддержки могут снизить его эффективность. Для обоснованной оценки и упреждающего снижения комплексного риска государственный заказчик выполняет аналитические и регулирующие функции:

– проверку экономической, технической и юридической обоснованности проекта, потенциальных инвесторов и финансирующих организаций.

– детальный анализ всего спектра технических, финансовых, юридических и экономических рисков;

– подготовку мероприятий на случай неплатежеспособности и дефолта специальной проектной компании или субподрядчиков;

– независимую оценку окупаемости проекта. Заниженное ценовое предложение инвестора может обернуться неплатежеспособностью СПК как на этапе строительства, так и эксплуатации. Впрочем, завышение стоимости проекта может привести к неэффективному использованию господдержки и финансовым потерям для государства;

– отбор и оценку предложений, как отвечающих тендерной спецификации, так и альтернативных, организацию переговоров с потенциальными участниками ГЧП;

– устранение предпосылок для непреднамеренной передачи (возврата) риска государству, особенно если первоначальное ценовое предложение было предоставлено с учетом риска, переданного инвестору.

Таблица 1

Структура рисков концессионного проекта (фрагмент)

Риски и позиция инвестора. Инвестор может принять на себя риск только при условии его адекватной оценки, наличия возможностей устранения или минимизации и при условии получения соответствующей компенсации посредством ставки доходности. Доступ к новым рынкам и уникальный статус предлагаемого проекта могут стать дополнительными факторами привлекательности и должны быть учтены при распределении рисков и обсуждении концессионного соглашения.

Современная практика ГЧП предусматривает высокую степень детализации рисков, а также оценку их воздействия: в концессионных соглашениях часто закрепляется механизм определения минимальной ставки доходности инвестора.

Определение и оценка индивидуальных рисков внутри сложного инфраструктурного проекта требует значительных затрат со стороны инвестора и государства. В результате комплексной оценки рисков, поддающихся учету в количественном выражении, становится возможным использование рыночных ставок доходности для определения окупаемости и привлекательности проекта. При этом следует отметить, что готовность государства принять определенные критические риски, в частности риск прогноза интенсивности движения, валютный и инфляционные риски, позволит значительно уменьшить ставку доходности, применяемую инвесторами к данному проекту, тем самым снижая стоимость финансирования и, как следствие, проекта в целом.

Одновременно инвестор сокращает риск за счет его передачи третьим лицам и/или за счет страхования, а также путем диверсификации рисков по проекту в рамках совокупного портфеля инвестиций.