На основе анализа и декомпозиции структуры региональной экономики отметим, что здравоохранение является социально-экономической подсистемой второго порядка, входящей в состав подсистемы первого порядка – системообслуживающего блока региона (существующего наряду с прочими подсистемами первого порядка – системообразующим блоком, инфраструктурой, населением, подсистемой политического управления и экологией) или регионального хозяйственного комплекса в рамках целостной социально-экономической системы региона (рис. 2).
Рис. 2. Декомпозиция социально-экономической системы региона
Вместе с тем подсистема, как сложная структура, может рассматриваться отдельно от системы, элементом которой является, но она не в состоянии существовать и функционировать вне системы. В этом смысле каждая система имеет три ключевые составляющие: структурные элементы, связи между ними и цели, на достижение которых ориентирована система, причём каждый сложный элемент системы является подсистемой.
Подсистема здравоохранения состоит из элементов (это медицинские учреждения и кадры, органы власти и т. д.), связей и отношений между ними (прежде всего это финансовые взаимодействия и нормативно-правовые акты, регламентирующие эти интеракции), а также целей, ради достижения которых она существует (сохранение и укрепление здоровья граждан, поддержка системной эффективности и пр.) (рис. 3).
Эмерджентное свойство региона как социально-экономической системы, то есть её несводимость к арифметической сумме отдельных элементов, говорит о необходимости системного, комплексного, целостного подхода к оценке эффективности и специфики развития отдельных подсистем, в том числе и подсистемы здравоохранения, неотделимой от всего регионального хозяйственного комплекса.
Рис. 3. Структура подсистемы (системы) здравоохранения
С позиций практического управления требуется реализация межотраслевого подхода к управлению здравоохранением, важность которого настолько неоспорима, что межсекторальное сотрудничество (наряду с ориентированностью на показатели мезоуровня экономической системы, акцентом на укреплении здоровья и профилактике заболеваний, умеренностью в вопросах личности и индивидуальных потребностей) называют родовым признаком общественного здравоохранения как функциональной подсистемы региона в сравнении с медицинской деятельностью (табл. 1) [77].
Таким образом, здравоохранение ориентировано на население территории в целом, а не на отдельного человека; его эффективность достигается путём объединения конструктивных управленческих усилий различных отраслей власти и различных ведомств (и не ограничивается оказанием медицинских услуг). Так, в содержание здравоохранительной деятельности вписывается обеспечение государством общественных благ, таких как безопасность питьевой воды, контроль качества пищевых продуктов, лекарств, производственной безопасности и пр., что шире оказания медицинской помощи по месту жительства [61].
Таблица 1. Различия между общественным здравоохранением и медициной
Эффективное управление системой здравоохранения необходимо реализовывать в русле общего управления системой региона и общей региональной социально-экономической политики, одной из составляющих которой выступает региональная здравоохранительная политика.
Признаем, что в российской науке недостаточно исследованы проблемы здравоохранительной политики, о чём говорит низкий уровень проработанности понятийного аппарата. В русском языке слово «политика» употребляется и в сфере борьбы за политическую власть на каком-либо уровне, и в стратегическом планировании. Отсюда сложность и непрозрачность государственных преобразований, а также часто встречающаяся в политических заявлениях подмена понятий, поэтому требуется основательная ревизии данных терминов. В английском языке указанные понятия терминологически и сущностно разделены. Английское слово «politics» относится к сфере политической игры и борьбы за власть, тогда как слово «policy» охватывает гораздо более широкий спектр понятий – от правоохранительной деятельности до реализации общественных программ с привлечением общественных институтов (в России это называют общественной политикой).
В зарубежной литературе имеется большое количество исследований, посвящённых изучению региональной политики, однако обратной стороной богатого научного опыта является множество разнообразных подходов к интерпретации данной категории (табл. 2).
Таблица 2. Подходы к пониманию здравоохранительной политики
Одни авторы приближают сферу политики к области разработки и принятия решений, то есть управленческой деятельности и деятельности властных структур. Соответственно, политика (policy) в их понимании – это официальные решения, принимаемые законодательной, исполнительной или судебной властью, рассматриваемые другими как директива к действию либо влияющие на действия, поведение или решения других. И здравоохранительная политика определяется в этом же ключе, то есть как комплекс официальных решений, которые приняты правительством и непосредственно относятся к здоровью граждан или могут косвенно повлиять на него [70; 79]. Таким образом, главным свойством политики называется её официальность. Положительным в данном научном подходе видится широкое понимание природы и значения здоровья для общества, несводимость политики по охране здоровья населения к компетенциям здравоохранительных ведомств и медицинских служб, из чего вытекает необходимость межсекторального сотрудничества в решении вопросов здоровья населения.
Описанный подход имеет и ряд недостатков. Во-первых, понимание здравоохранительной политики сужается до совокупности официальных решений, тогда как политика – многоступенчатый процесс, включающий постановку повестки дня, принятие политики, её реализацию и т. д. Во-вторых, авторы этого подхода не придают существенного значения деятельности неправительственных объединений и гражданской позиции (в целом – роли гражданского общества) в реализации социальной политики, однако без их активного участия она не может быть эффективной и нацеленной на нужды человека. Этот нюанс учтён другими исследователями, которые приводят следующее определение общественной политики: система основных компетенций, решений и действий, реализуемых теми, кто непосредственно входит в состав власти или может влиять на её позицию (см. [70]). Соответственно, и политика по охраны здоровья населения должна пониматься как сфера деятельности властных и гражданских институтов.
Curtis P. McLaughlin и Craig McLaughlin в книге «Анализ политики в области охраны здоровья: междисциплинарный подход», не давая конкретной дефиниции здравоохранительной политики, тем не менее определяют её ключевые признаки, выдвигая ряд важнейших аспектов их анализа:
– оценка нынешнего положения дел;
– постановка перспективных задач;
– критическая оценка возможных путей развития;
– соответствие принятых преобразований общему институциональному контексту региона;
– участие граждан и ассоциаций в решении вопросов здоровья и здравоохранения;
– оценка возможностей по расширению воздействия гражданского общества на политические решения в здравоохранении [76].
Таким образом, на основе анализа и критической оценки подходов к пониманию здравоохранительной политики нами выделены существенные признаки региональной здравоохранительной политики:
– широкий спектр её субъектов (помимо органов власти влияние на формирование политики должны оказывать профессиональные ассоциации и гражданские объединения);
– многоступенчатый характер (политика не ограничивается реализацией управленческих решений, а включает несколько последовательных фаз);
– межотраслевой характер (в разработке и реализации политики участвуют не только отрасли и ведомства, непосредственно относящиеся к оказанию медицинской помощи, но и прочие.
На основе выбранных признаков нами было сформулировано рабочее определение региональной здравоохранительной политики: это деятельность правительства и неправительственных общественных организаций, которая имеет целью сохранение и укрепление здоровья населения данного региона, результатом которой выступают официальные решения о практических мерах, прямо (в рамках отрасли здравоохранения) или косвенно (в других отраслях социальной сферы и в национальном и региональном хозяйстве в целом) направленных на поддержание общественного здоровья и реализуемых на основе межотраслевого подхода к управлению.
