В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий. Имеется в виду выделение из них конкурентного сектора, где конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. В связи с этим необходимо сказать, что такого рода надежды, на наш взгляд, преувеличены.
Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, — это электроэнергетика. Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70–75 % при сохранении необходимого государственного регулирования и сократить долю госсектора в российской экономике примерно на 6–7 %. Вывод крупных потребителей на оптовый рынок, где будут конкуренты территориальным энергетическим компаниям, а также сокращение перекрестного субсидирования позволят ограничить повышение тарифов для промышленных потребителей в среднем 60–70 % к уровню 2002 года, а для крупных потребителей еще меньше. Но для населения, ЖКХ, сельского хозяйства, где сегодня пользуются льготными тарифами, их рост за три-четыре может составить 3–3,5 раза. Это еще раз ставит вопрос о нахождении адекватных компенсационных мер.
Что касается МПС и «Газпрома», то расчеты на эффект от развития конкуренции в этих отраслях выглядят сомнительно, во всяком случае без увеличения издержек. На железнодорожном транспорте возможна конкуренция между грузовыми операторскими компаниями на единой инфраструктуре, но при этом вероятно замедление оборота вагонов. Избежать этого можно только при формировании сильных компаний, оказывающих услуги по загрузке подвижного состава. Кроме того, львиную долю издержек все равно будут составлять расходы инфраструктуры, остающейся в секторе естественных монополий. Анализ мирового опыта показывает, что американский конкурентный вариант с множеством параллельных путей, принадлежащих частным компаниям, в наших условиях уже нереализуем. Другие варианты, закладывавшиеся в проекты рыночного реформирования железных дорог, всюду доказали свою неэффективность. Положительных примеров пока практически нет. Поиск следует продолжать, но рассчитывать на прорывные результаты не приходится.
В газовой промышленности возможности шире, но следует учитывать концентрацию уникальных запасов в небольшом числе рядом расположенных месторождений, в силу чего создание на них трех-четырех добывающих компаний вряд ли приведет к возникновению конкурентного рынка. Транспортировка газа также по преимуществу идет в одном направлении. Независимые производители имеют шансы в основном за счет добычи попутного газа или освоения новых месторождений при обеспечении свободного доступа к газопроводам. Это и должно быть сделано. Кроме того, необходимо решить болезненную проблему увязки стоимости газа с расстоянием его транспортировки.
Разукрупнение «Газпрома» как крупнейшего экспортера в настоящее время вряд ли целесообразно. Парадокс состоит в том, что создание конкурентного рынка газа в России возможно только с исчерпанием богатейших месторождений на севере Западной Сибири, когда другие, менее выгодные месторождения станут конкурентоспособными.
Таким образом, сегодня возможно:
• отделение транспортировки газа от добычи в рамках монополии по типу «Транснефти»;
• равный доступ к трубопроводам всех производителей при стоимости транспортировки в зависимости от расстояния, как сейчас для независимых производителей;
• равный доступ на конкурсных началах к вновь осваиваемым месторождениям.
В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса Российской Федерации в подготовленном ими комментарии отмечают, что учреждения, как и ГУПы, «представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту»[18]. Более того, в группе разработчиков отсутствовало единство взглядов по вопросу о том, правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица. По их замыслу учреждения должны полностью финансироваться собственником и не распоряжаться имуществом иначе, как в соответствии с утверждаемой собственником сметой; наделение их правом осуществлять «приносящую доходы деятельность» было компромиссом, мотивированным ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов «в настоящее время»[19]. В связи с этим ключевые нормы закона не были однозначно подкреплены механизмами реализации. Сегодня эти недостатки сказываются на размерах государственных расходов.
Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами. За последние годы в основном имели место лишь процессы адаптации к сокращению бюджетного финансирования. Потому в этой сфере имеются весьма значительные резервы по меньшей мере для повышения эффективности использования государственных средств, а порой и прямой их экономии.
На начало 2002 года в России насчитывалось 55 тысяч государственных учреждений, сосредоточенных в основном в отраслях социальной сферы, в том числе:
• в образовании — 15,4 тыс.;
• в здравоохранении, физической культуре и социальном обеспечении — 9,1 тыс.;
• в культуре и искусстве — 2,9 тыс.;
• в науке и научном обслуживании — 1,7 тыс.;
• в управлении — 12,4 тыс.;
• в финансах, кредите, страховании и пенсионном обеспечении — 1,2 тыс.;
• в сельском хозяйстве — 4,7 тыс.;
• в лесном хозяйстве — 2,5 тыс.
Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшим получателем бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.
Основополагающие признаки учреждения:
• прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу (учреждение действует по его заданиям); не случайно с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;
• выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения вне зависимости от конкретных результатов деятельности; иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., — что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы — результаты»;
• сведи́ние финансовой деятельности к исполнению предписанной «сверху» сметы;
• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.
Сохранение в бюджетной сфере «остатков прежней системы» связано со следующими взаимосвязанными факторами:
• идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о «непроизводственной сфере» и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;
• развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как «обеспечение доступа» к неким ресурсам (например, к врачам
и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;
• существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.
Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.
Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.
