Преобразование сети содержащихся за счет бюджета учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено за три-пять лет. Все эти организации должны быть поставлены в конкурентные условия на рынках соответствующих услуг. Спрос на этих рынках будет формироваться за счет различных источников, например средств обязательного и добровольного медицинского страхования, государственных и частных заказов, платежей из доходов граждан и т. д. Однако по отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.
Преобразование бюджетных учреждений с целью снижения государственных расходов или резкого повышения эффективности их работы выходит вряд наиболее актуальных задач.
Более детальная характеристика дается ниже по основным отраслям бюджетной сферы.
Резервы экономии бюджетных средств в сферах образования и науки связаны с повышением эффективности использования средств, рационализацией сочетания в данных сферах бюджетных и внебюджетных источников финансирования.
В сфере образования в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:
1. Совершенствование структуры подготовки кадров в системе профессионального образования.
В настоящее время имеются существенные расхождения между структурой подготовки кадров в системе профессионального образования и реальными потребностями рынка труда. Так, не трудоустраивается по специальности в среднем от 15 % до 30 % выпускников технических вузов. По техническому направлению подготовки трудоустраивается около 10 % выпускников. По указанной причине только в вузах, по экспертным оценкам, неэффективно используется от 1/4 до 1/3 средств федерального бюджета, выделяемых на высшее профессиональное образование, что составляет применительно к федеральному бюджету 2002 года 10–13 млрд. руб.
Структура подготовки кадров в системе среднего профессионального образования также требует совершенствования. Доля нетрудоустроившихся по специальности выпускников этой системы составляет от 6 % до 22 %. По оценке, потери бюджетных средств на этом уровне профессионального образования составляют 2–3 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.
Быстрее всего структура подготовки кадров меняется в системе начального профессионального образования, однако слабость учебно-производственной базы не позволяет готовить здесь высококвалифицированные рабочие кадры по многим современным и востребованным рынком труда технологиям. Не трудоустраиваются 10–15 % выпускников, имеющих рабочие профессии. Потери бюджетных средств в системе начального профессионального образования в силу устаревшей структуры подготовки можно оценить в 1–1,5 млрд. руб. применительно к бюджету 2002 года. Особенно остро дисбаланс ощущается в строительстве и сельском хозяйстве: российские фирмы стали завозить рабочие кадры из-за рубежа, а выпускники учебных заведений не находят там работы.
2. Сокращение численности оплачиваемых государством студентов высших учебных заведений, приведение ее в соответствие с требованиями, установленными законодательством.
В настоящее время в России 70–75 % выпускников 11-го класса поступают в вузы, что выше показателей многих развитых стран (США — 60–65 % выпускников старшей школы поступают в колледжи и университеты, в Японии — 60 %). Вместе с тем в соответствии с законодательством за счет средств федерального бюджета должно финансироваться обучение в государственных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Однако в настоящее время значение этого показателя значительно выше и в 2002 году ориентировочно составит 196 студентов на 10 тысяч человек, что влечет за собой дополнительные расходы средств федерального бюджета в размере до 5 млрд руб. С учетом крайне жестких бюджетных ограничений, целесообразно путем сокращения приема в высшие учебные заведения довести значение этого показателя до цифры, предусмотренной законодательством.
Вместе с тем сокращение приема на бюджетные места в вузы должно осуществляться в рамках мероприятий по совершенствованию структуры подготовки кадров, т. е. следует уменьшать прием по специальностям, не пользующимся достаточным спросом в отраслях экономики и социальной сферы.
3. Переход на нормативное подушевое финансирование образования.
В системе общего образования переход на нормативно-подушевое финансирование позволил бы обеспечить в результате эффективного использования бюджетных ресурсов до 10 % относительной экономии бюджетных средств (до 30 млрд. руб.) в силу увеличения прозрачности финансовых потоков и их рационализации. Кроме того, экономия бюджетных средств будет достигаться за счет их частичного замещения внебюджетными средствами в образовательных учреждениях с расширенным учебным планом: гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов. В них повышенный норматив финансирования будет действовать для 20 % мест, выделяемых для детей из малообеспеченных семей (в настоящее время удельные бюджетные расходы в гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов в 2–3,5 раза выше, чем в обычных школах).
В системе высшего образования нормативно-подушевой принцип распределения ресурсов в экспериментальном порядке апробируется сейчас в трех регионах России. В этой сфере повышение эффективности может быть достигнуто за счет дифференциации норматива в зависимости от «качества» студента, которое определяется результатами сдачи выпускником школы Единого государственного экзамена и получения соответствующей категории Государственного именного финансового обязательства (ГИФО). Система ГИФО (если эксперимент по ЕГЭ-ГИФО окажется успешным) начнет в полном объеме функционировать с 2005 года. Эффект от притока дополнительных внебюджетных средств в систему высшего образования, связанный с переходом на финансирование вузов на основе ГИФО, можно оценить в 2005 году в 13 %, что может дать относительную экономию бюджетных средств до 10 млрд. руб.
4. Оптимизация сети образовательных школ при переходе на нормативное подушевое финансирование.
Как показывает опыт пилотных регионов, при переходе на нормативно-подушевое финансирование начинает интенсивно реструктурироваться сеть общеобразовательных школ. Эффект — высвобождение до 10–15 % годового объема средств территориального бюджета, что происходит в течение трех-пяти лет, пока идет основной процесс оптимизация сети. В силу этого потери от неоптимальности сети общеобразовательных школ в целом по стране можно оценить в 13–20 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.
5. Повышение эффективности планирования и использования средств, выделяемых на федеральные целевые программы.
Эти программы (кроме Федеральной программы развития образования, призванной обеспечить комплексное развитие системы образования, ее материальной базы, кадрового и информационного потенциалов) направлены на решение конкретной задачи совершенствования образовательной сферы.
Однако в силу общего дефицита средств ФЦП в их нынешнем виде, как правило, обеспечивают лишь определенное увеличение текущего финансирования ряда областей и решение ряда локальных проблем, не давая системного и устойчивого эффекта. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на ФЦП, требует четкого определения приоритетов в системе образования и концентрации ресурсов для решения приоритетных задач. В настоящее время потери от неэффективности построения ФЦП и их нескоординированности между собой можно оценить в 0,3 млрд. руб. по всем ФЦП, реализуемым до 2005 года.
6. Совершенствование межбюджетных отношений.
Большое значение в повышении эффективности использования бюджетных средств имело бы изменение подхода к межбюджетным отношениям в сфере образования. Переход к системе стимулирующих субвенций, получение которых связывалось бы с проведением определенной экономической политики в региональных системах образования, позволит, по экспертным оценкам, повысить эффективность использования бюджетных средств (средств ФФПСФ) по этому направлению на 40–60 %. Это означает, что потери только средств федерального бюджета за счет неэффективности организации межбюджетных отношений составляют 5–7,5 млрд. руб. в год. Общий итог показан в таблице 21.
