Во-вторых, страны континентальной Европы сами уже отходят от «традиционной» модели и начинают внедрять «англосаксонские» подходы, в том числе и потому, что «традиционная» модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии отход от «традиционной» модели частично совпал по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % государственных служащих.
В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенное(tm) местного самоуправления от государственной власти жесткая «традиционная» модель ведет не к созданию единой системы государственной службы, а к формированию разобщенных систем государственных служб на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и всего многообразия локальных условий деятельности.
В-четвертых, если учесть российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений, более либеральных, чем во многих (любых) зарубежных аналогах.
Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Так, наша страна в отличие от ряда других не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоды. Это связано со специфическим вариантом отраслевого управления, сложившимся при гипертрофии экономической роли государства и в отсутствие разделения властей. Первая после 1905–1917 годов попытка создать исполнительную власть в собственном смысле слова была предпринята после 1992 года, но в условиях конфронтации ветвей власти, когда правительство при поддержке президента зачастую сознательно брало на себя более значительную роль, чем это принято в странах с устойчивым разделением властей.
Вместе с тем от советского периода была унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Она была органична не только для экономической, но и политической организации советского общества. Если в условиях разделения властей госаппарат отвечает за исполнение законов, то в советской системе он отвечал за все стороны жизни. В правовом государстве аппарат структурируется по тем конкретным формам воздействия государства на общество, которые предусмотрены законодательством. В советской же системе естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный «директор», например министр — «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».
Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70–80-х годах весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной представительной (законодательной) власти играл в том числе позитивную роль. Приоритет, однако, получали интересы производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, в особенности в отношении бюджетных средств.
После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятий и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т. п.) перестали быть однозначно «вертикальными». Соответственно функция лоббирования стала едва ли не главной. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям прежде всего как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы «выбивать» бюджетные расходы, льготы и т. п.
В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо в нескольких отношениях. Оно будет способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в сферу законодательной и соответственно более адекватному отношению исполнительной власти к бюджету. Оно будет также благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, эффективности управления. В том числе рациональному использованию бюджетных средств. Наконец, оно ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.
По нашим оценкам, число только федеральных министерств может быть сокращено вдвое.
Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть механической мерой, социально значимые отрасли не должны остаться без государственной поддержки и регулирования. Решение состоит в том, чтобы:
• полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения»; это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).
Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Допустимо также создание «объединений» во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;
• в результате — обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и возможность освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;
• структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. (Гипотетический пример: специалисты по финансированию здравоохранения составят значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, а специалисты по регулированию рынка медикаментов — сотрудников департамента регулирования рынков; вероятно, в составе департаментов потребуются соответствующие отделы. Целесообразно, однако, обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.)
В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты для федерального уровня по двум вариантам — инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различия в исходных данных определяются тем, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2 % и увеличение их зарплаты на 22 % ежегодно; реформистский же вариант планирует сокращение численности ежегодно на 20 % и прирост средней зарплаты (в % к предыдущему году) (см. табл. 30).
Таблица 30. ПРИРОСТ СРЕДНЕЙ ЗАРПЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОССЛУЖАЩИХ (реформисткий вариант административной реформы)
Кроме того, реформистский вариант предполагает более высокие темпы роста пенсий (10 % в год против 2 %), привлечение внешних экспертов (до 5 % общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в таблице 31.
Таблица 31. ИНЕРЦИОННЫЙ И РЕФОРМИСТСКИЙ ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Анализ вариантов показывает, что, во-первых, реформистский вариант, несомненно, предпочтительней.
Во-вторых, несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства второго варианта, принципиальных различий между вариантами, по крайней мере в расчетах, не видно. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза в первом варианте не даст заметных результатов относительно повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции.
В-третьих, экономии государственных расходов на гражданском государственном управлении явно не получается. Сокращение численности велико, а увеличение зарплаты недостаточно, относительная экономия в 5 млрд. руб. по сравнению с первым вариантом находится в пределах точности расчетов. В 2005 году по второму варианту средняя зарплата госслужащего составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 рублей за доллар против 187 долл. в 2001 году при курсе 31,5 рублей за доллар. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят дороже.
