Вторая функция государства состоит в предоставлении общественных услуг, имеющих значение для всего населения, например обороноспособность страны. Центральные и местные власти считают также, что они должны заниматься предоставлением таких общественных услуг, как охрана правопорядка, пожарная безопасность, содержание парков и библиотек, поставки тепловой и электрической энергии, санитарный контроль, строительство дорог, образование и здравоохранение. При этом нередко утверждается, что некоторые услуги должны предоставляться естественными монополиями – такими как армия США и Почтовое ведомство США, поскольку такие организации должны находиться под единым командованием или же обеспечивать экономию за счет эффекта масштаба.
Третья функция заключается в предоставлении тех общественных услуг, которые ни частный, ни некоммерческий сектор не хотят или не могут оказывать населению, например по причине отсутствия достаточных ресурсов. В частности, государство оказывает помощь малоимущим: либо самостоятельно, либо совместно с некоммерческими организациями.
Однако поскольку государство функционирует в значительной мере за счет средств налогоплательщиков (на что в США уходит свыше 40 % всех налоговых поступлений), то его граждане хотят, чтобы эти средства расходовались целенаправленно и эффективно. Мы привыкли наблюдать эффективную работу частных предприятий и поэтому требуем сопоставимой эффективности работы от государственных агентств.
К сожалению, многие люди критически относятся к услугам, предоставляемым государством; многим кажется, что оно производит бесполезные закупки и операции, оставляет нуждающихся без необходимой помощи и что многие влиятельные заинтересованные группы негативно влияют на работу государственных организаций. Типичные жалобы, вероятно, вам хорошо известны.
• Налоги высоки, но за свои деньги налогоплательщики мало что получают от государства.
• Некоторые государственные агентства платят немыслимые цены за обычные товары, и поэтому стоимость государственных контрактов нередко завышается на миллионы долларов.
• Транспортная инфраструктура страны (мосты, дороги и т. п.) ухудшается, несмотря на взимаемый дорожный налог.
• Государственные агентства, будучи откровенно бюрократическими структурами, часто медлительны и не способны реагировать на изменения.
• Государственные служащие – даже те, кто действует некомпетентно или неэтично, находятся под чрезмерной защитой закона.
• Плохая работа государственных школ является причиной низкого уровня образования многих людей, которые из-за этого не могут найти хорошую работу, что приводит к разрушению семей, злоупотреблению наркотиками, а затем и к совершению преступлений.
• Малоимущие граждане получают недостаточную помощь для того, чтобы улучшить свои условия жизни и вырваться из нищеты.
• Наличие системных проблем в государстве приводит к долгим ожиданиям в очередях, потере отправленных писем, плохой уборке улиц и т. п.
• Ошибки при осуществлении коммуникаций порождают неразбериху (например, в планах предоставления лекарств по рецептам в рамках программы Medicare).
• Отсутствие адекватной ответной реакции вызывает раздражение (например, реакция FEMA на ураган «Катрина»).
• Отсутствие контакта с населением приводит к созданию программ, обреченных на провал (например, серебряный коллекционный доллар с изобажением Сюзанны Б. Энтони часто принимают за «четвертак», т. е. за 25 центов).
Очевидно, что государственный сектор нуждается в повышении своей реальной, воспринимаемой эффективности для того, чтобы укрепить доверие и повысить удовлетворенность граждан и таким образом добиться их поддержки. В противном случае население будет выступать за снижение налогов и голосовать за кандидатов, обещающих обновление или ликвидацию государственных агентств.
Какие инструменты, используемые в частном секторе, могут с успехом использоваться в государственном секторе?
Один из способов улучшения результатов работы государственного сектора – использовать те же инструменты, которые использует частный сектор для повышения эффективности работы своих компаний. Сегодня многие руководители и работники государственных организаций снова «садятся за парты». Они посещают семинары, посвященные вопросам финансов, маркетинга, закупочной деятельности, лидерства, предпринимательства, стратегии и текущих операций. Такие сотрудники становятся слушателями курсов государственного управления или бизнес-школ для того, чтобы пополнить багаж знаний и развить свои навыки практической работы. Они хотят шагать в ногу со временем и не рассчитывать только на стаж работы на государственной службе, чтобы сохранить за собой свое рабочее место или получить повышение. Эти люди хотят возродить чувство личной и гражданской гордости в своем работодателе.
Такие государственные служащие (и вы можете быть одним из них) анализируют и в некоторых случаях адаптируют к своим условиям следующие методы работы частных компаний:
• тотальное управление качеством;
• ориентация на потребителей;
• самоуправляющиеся команды;
• «плоские» организации;
• визионарное лидерство;
• реинжиниринг;
• измерение и оценка результатов;
• материальное стимулирование и оплата по результату;
• анализ выгод/издержек и издержек/эффективности;
• аутсорсинг;
• электронное правительство и электронная информация;
• обучающиеся организации;
• бережливое производство.
Некоторые люди спрашивают, насколько далеко может зайти такое сближение, и утверждают, что операции в государственном и коммерческом секторах имеют принципиальные различия. Призывы сделать государственные агентства более эффективными, продуктивными и инновационными кажутся многим гражданам несбыточными мечтами. Они видят слишком много различий между государственными и коммерческими организациями.[1]
• Государственные организация часто оказываются монополистами; коммерческие организации работают на конкурентных рынках.
• Государство учреждается для обслуживания интересов граждан; бизнес стремится к максимизации прибыли инвесторов.
• Политические лидеры являются ставленниками избирателей и выразителями их интересов; руководители компаний несут ответственность перед советом директоров.
• Деятельность государства обычно происходит на глазах населения и получает широкое освещение в СМИ; деятельность компаний во многом скрыта от СМИ и осуществляется независимо от мнения общественности, государства и журналистского сообщества.
• Граждане принадлежат к заинтересованным группам, различным по численности, влиятельности и полномочиям; фирмы обеспечивают себе получение выгод за счет лоббистов и непосредственно от государственных деятелей.
• Граждане большинства современных демократических стран испытывают прочное недоверие к государству, располагают ограниченной информацией о его работе и отличаются политической пассивностью; инвесторы и руководители компаний проявляют устойчивый интерес к деятельности своих предприятий.
• Государственные структуры часто плохо понимают свои полномочия и сферу своей деятельности. Их функции осуществляются бессистемно и в значительной мере дублируются; коммерческие предприятия имеют специальные подразделения для выполнения производственных и организационных операций.
• Отношение граждан к деятельности политических лидеров проявляется в результатах голосований, опросов общественного мнения и репортажах в СМИ; руководители компаний в конечном итоге подотчетны только советам директоров.
• Государство медлительно и имеет систему сдержек и противовесов; на его деятельность влияют результаты общественных слушаний, скрытая борьба агентств и возможность использования права вето; коммерческие организации быстро осуществляют решения, принимаемые их руководителями и советами директоров.
• В США полномочия государства распределены между тремя ветвями власти на федеральном уровне, между правительствами 50 штатов и 83 000 местными администрациями, причем эти полномочия часто перекрываются; бизнес концентрирует власть в руках президента компании и совета директоров.
• Государство вовлекается практически во все сферы жизни; компании сосредоточивают внимание на производимых ими товарах и услугах.
• Государство распределяет и перераспределяет ресурсы и регулирует их потребление; компании главным образом занимаются производством и распределением своей продукции.
Мы утверждаем, что эти различия часто преувеличиваются и что они не должны использоваться для оправдания неэффективности и непродуктивности работы или напрасного расходования ресурсов. Многие общественные организации – Common Cause, Citizens for Better Government, The Innovation Groups – работают над повышением эффективности и продуктивности государственных учреждений. Их главным руководством к действию служит книга «Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector» («Повторное изобретение государства: как дух предпринимательства трансформирует государственный сектор») Дэвида Осборна и Тэда Гэблера.[2] Эта книга содержит предложения радикальных изменений, суть которых отражается в таких названиях глав, как «Государство-катализатор», «Государство, принадлежащее обществу», «Конкурентоспособное государство», «Государство, ориентированное на выполнение своей миссии», «Государство, ориентированное на результат», «Государство, ориентированное на покупателя», «Предприимчивое государство», «Государство, заглядывающее в будущее», «Децентрализованное государство» и «Государство, ориентированное на рынок». Эта книга получила одобрение известных государственных деятелей, включая Билла Клинтона; она построена по принципу учебника, объясняющего, как можно научиться лучше управлять государством.
