Борисов А.Н. по этому поводу пишет: «"муниципальная услуга" – муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона юридико-техническим сокращением "органы местного самоуправления" в данном Законе обозначаются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия»[13].
Термин «муниципальные услуги» по мнению Акимовой Н.А. и Муллагалеевой З.З. вводится для разграничения услуг, которые производятся для населения организациями, не зарегистрированными на территории муниципального образования, а также другими органами государственного и муниципального управления и услуг, обеспечивающими жизнедеятельность населения на территории данного муниципального образования».[14]
На наш взгляд, в широком смысле под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальные услуги представляют собой совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги.
Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик:
• она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей.
• вполне очевидно, что ряд целей социально-экономического развития муниципального образования носят межведомственный характер, и их реализация включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.
• поскольку результативное управление расходами бюджета МО в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.
Известно, что муниципальные услуги сопряжены друг с другом, и развитие одних видов услуг позволит развивать другие виды услуг, то есть получить мультипликативный эффект. И лишь комплексное развитие всех видов услуг может явиться фактором повышения качества жизни населения и инвестиционной привлекательности муниципального образования.
Формирование муниципальных услуг должно осуществляться администрациями МО в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (далее – ВМЗ).
Деятельность органов МСУ по оказанию услуг населению включает предоставление бюджетных и административных муниципальных услуг и публичных обязательств. По мнению Вобленко С.В. бюджетная муниципальная услуга – конечное благо, удовлетворяющее важнейшие материальные и социальные потребности получателя услуги:
1. предполагает получение конкретного "конечного блага", которое может быть напрямую оценено получателем.
2. является пакетом конечных благ, находящихся в неразрывной связи друг с другом.[15]
Административная муниципальная услуга – правоотношение, осуществляющееся посредством совершения в определенной последовательности действий и (или) принятия определенных решений, и выражающееся во взаимодействии исполнительного органа, оказывающего муниципальную услугу, с получателем муниципальной услуги.
Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать их как единое целое, направленное на реализацию главной цели развития муниципальных образований – обеспечению качества жизни местного населения.
Органы местного самоуправления должны учитывать разнообразное проявление указанных свойств при разработке методологии управления муниципальными услугами. Например, наличие такого свойства муниципальных услуг, как непостоянство качества (покупатель, приобретая услугу, испытывает более сильный риск, чем при покупке какого-либо физического товара), увеличивает значение реализации органами местного самоуправления функции контроля предоставления муниципальных услуг (например, ужесточение требований при выдаче разрешения на предоставление тех или иных видов муниципальных услуг и т. д.). Однако проблема заключается в том, что свойства муниципальных услуг сложно описать количественными параметрами, а соответственно и проанализировать их проявление при оказании разных видов муниципальных услуг.
Особенностью управления в сфере муниципальных услуг является то, что отдельные муниципальные услуги рассматриваются как в теории, так и на практике как подсистемы региональной экономики. Условия рыночной экономики диктуют особые правила в вопросах управления в сфере муниципальных услуг: так, с одной стороны, органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в экономику и технологию организаций-производителей муниципальных услуг (за исключением муниципальных предприятий и учреждений), с другой стороны, в условиях ограниченности экономических ресурсов местные органы власти должны обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг.
Управление в сфере муниципальных услуг отечественными и зарубежными исследователями рассматривается по следующим направлениям:
• сравнение разграничений полномочий между уровнями власти разных стран в сфере предоставления муниципальных услуг;
• сравнение форм собственности производителей разных видов услуг;
• сравнение источников финансирования предоставления тех или иных услуг.
Ряд исследований посвящен методологии управления развитием муниципальных образований. Отдельные элементы данной методологии можно использовать для эффективного управления сферой муниципальных услуг (например, классификация факторов внутренней и внешней среды города, влияющих на организацию муниципальных услуг и др.). Еще одно направление представляют исследования о взаимодействии органов местного самоуправления с некоммерческими организациями в сфере предоставления муниципальных услуг. При этом в подобных исследованиях подробно описываются, для достижения каких целей органы местного самоуправления могут использовать некоммерческие организации, но зачастую не содержат алгоритма их взаимодействия.
Следующую группу подходов к управлению в сфере муниципальных услуг составляют исследования, посвященные отдельным элементам системы управления в сфере коммерческих муниципальных услуг. Большинство исследователей предоставление этих видов услуг рассматривают как развитие малого бизнеса на территории. Сущность этих подходов сводится к разработке программ поддержки малого бизнеса. Однако такие программы, как правило, предусматривают использование средств и вышестоящих бюджетов. Обобщение и систематизация рассмотренных подходов к управлению в сфере муниципальных услуг представлены в таблице 1.1 ниже.
Таблица 1.1.
Классификация подходов к управлению в сфере муниципальных услуг[16]
Таким образом, управление в сфере муниципальных услуг – не только сложный процесс, но и включает самые разные аспекты исследования. В силу сложности рассмотрения большинство исследований в этой сфере посвящено чаще всего рассмотрению его отдельных элементов, без анализа их взаимодействия между собой. Исследования, посвященные этим процессам органами МСУ немногочисленны.
Общая схема последовательности этапов при планировании муниципальных услуг (далее – МУ) показана на рис. 1.1[17]. Первый этап – определение видов деятельности органов МСУ и выделение в соответствии с их компетенцией муниципальных услуг. Происходит систематизация информации об услуге: нормативно-правовая база, получатели муниципальных услуг; орган, ответственный за их предоставление, источник финансирования, способ установления стоимости услуги и др.
Второй этап – нормативное закрепление выделенных услуг в виде реестра МУ. В реестре в обобщенной форме представлена общая информация по муниципальным услугам.
Третий этап – разработка стандартов муниципальных услуг. На данном этапе определяются требования к муниципальным услугам, технологии их предоставления, требования к качеству.
