Когда закон Додда – Франка обсуждался в Конгрессе, то и в Белом доме, и вне его бурно обсуждались некоторые поправки, привлекшие к себе пристальное внимание прессы. Возможно, самой животрепещущей из них стало «правило Волкера», названное по имени бывшего главы ФРС Пола Волкера, которое воспрещало банкам вести торговые операции на собственные средства и ограничивало для них возможности инвестирования в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций.
По важности – в особенности для своповых рынков и клирингового бизнеса – с ним соперничала «статья Линкольн», названная по имени сенатора от Арканзаса, председателя сенатского комитета по сельскому хозяйству Бланш Линкольн. Сенатор хотела принудить банки прекратить столь прибыльные для них своповые операции, запретив оказание государственной поддержки в форме чрезвычайной финансовой помощи любым компаниям, осуществляющим торговлю свопами.
В процессе подковерных политических переговоров в Конгрессе «запрещающие» предложения сенатора Линкольн подверглись существенным изменениям. Однако закон Додда – Франка в качестве общего правила полностью воспретил предоставление государственной финансовой поддержки дилерам по свопам и основным участникам рынка свопов. Хотя и были сделаны исключения для банков, осуществлявших законные хеджевые операции или торговые сделки со свопами, относившиеся к активам, в которые национальный банк мог делать вложения, статья Линкольн, как ожидалось, должна была заставить банки, желавшие продолжать торговлю свопами, создавать отдельные дочерние компании с собственным капиталом для ведения такого рода бизнеса.
Пока внимание было приковано к этим двум статьям, из закона исчезла поправка Линча, согласно которой дилерским банкам и основным участникам рынка свопов могло принадлежать не более чем 20 % любой клиринговой палаты по свопам. Вместо этого вопрос об ограничениях на участие в капитале был передан в юрисдикцию CFTC и SEC и весьма скоро возник в проекте CFTC, который детализировал правила ввода закона в действие.
Хотя закон Додда – Франка наметил пути развития клиринга, оставалось заполнить еще немало лакун. CFTC, SEC и другим федеральным органам было поручено в течение 360 дней сформулировать сотни детальных правил и определений.
В ряде случаев CFTC и SEC работали сообща – например, когда надо было точно определить, что такое «своп», «дилер по свопам» и «основной участник рынка свопов». Еще одним аспектом, требовавшим слаженных действий, были смешанные свопы. В других областях обе комиссии проводили консультации, координировали действия и работали совместно с другими ведомствами, в том числе с советом Федеральной резервной системы, Федеральным банком Нью-Йорка, Министерством финансов США и Федеральной корпорацией страхования банковских вкладов. Все эти организации, образно выражаясь, участвовали в «наращивании плоти на костяк» закона Додда – Франка.
Законодатели не решились сформулировать точное определение «стандартизированных» внебиржевых деривативов, подлежащих клирингу. Клиринговые палаты и регуляторы должны были вместе определить, какие из свопов подлежат клирингу.
Клиринговые палаты должны были представлять в CFTC и SEC свопы, по которым планировали проводить клиринг, а уж те решали, по каким свопам клиринг обязателен. Предполагалось, что, принимая решения по данному вопросу, CFTC и SEC будут учитывать следующие аспекты: номинальная стоимость сделки, ликвидность данного свопа и наличие данных по цене; наличие правил, достаточного операционного опыта и необходимой кредитной инфраструктуры для проведения клиринга по данной сделке; влияние на системные риски и конкуренцию; а также наличие правовой определенности относительно позиций клиента и контрагента по свопу на случай банкротства клиринговой палаты или одного или более участников клиринга.
Закон предписывал клиринговым палатам предоставлять открытый равноправный доступ к своповым контрактам, подлежащим клирингу, чтобы взаимозачеты по контрактам проходили на равных условиях. Тем не менее среди множества проблемных моментов закон содержал положение о том, что в целях минимизации системных рисков ни при каких обстоятельствах клиринговая палата деривативов «не может быть принуждена принимать на себя контрагентский кредитный риск другой клиринговой организации».
Регулирующие органы – в том числе банковские пруденциальные регуляторы – обязаны были установить минимальные требования к размеру капитала и к размеру первичной и вариационной маржи для дилеров по свопам и основных участников рынка, торгующих не подлежащими клирингу свопами. В законе указывалось, что данные требования являются более жесткими, чем требования к подлежащим клирингу свопам, поскольку первые несут бо́льшие риски. В то же время данный вопрос служил предметом переговоров международных банковских регуляторов, работавших совместно в Базельском комитете по банковскому надзору в Банке международных расчетов над так называемыми предложениями «Базель III», суть которых заключалась в обновлении стандартов достаточности банковского капитала.
Закон Додда – Франка предписывал CFTC и SEC ввести требования о раскрытии данных по сделкам со свопами и ценам на них в режиме реального времени, чтобы повысить прозрачность ценообразования. Также закон ввел требование по регистрации репозиториев данных по свопам и разрешил клиринговым палатам регистрироваться в качестве репозиториев.
Обе комиссии должны были разработать новые этические стандарты ведения бизнеса для дилеров по свопам и основных участников рынка свопов касательно ведения учета, действий в ситуациях мошенничества, манипулирования и других нарушений.
Помимо клиринговых палат, регуляторами которых являлись CFTC и SEC, закон ввел третью категорию: Совет по надзору за финансовой стабильностью (FSOC) – новый ведущий форум регуляторов, учрежденный законом, имел право объявлять отдельные клиринговые палаты деривативов «системно значимыми».
В состав Совета, первое заседание которого состоялось 1 октября 2010 года, входят ведущие финансовые регуляторы США, в том числе Федеральная резервная система, CFTC и SEC. Его председателем является министр финансов США. Совет может придавать клиринговым палатам и другим финансовым инфраструктурам статус «специальных учреждений финансового рынка», которые должны соответствовать более высоким стандартам по критериям финансовых ресурсов, управления рисками и пруденциальных правил.
Основная цель Совета по надзору за финансовой стабильностью состояла в идентификации рисков и предотвращении ситуаций, когда крупные связанные между собой банки и другие финансовые институты могли бы угрожать американской экономике новым Армагеддоном. Одна из задач Совета – способствовать установлению рыночной дисциплины в системно значимых организациях путем устранения, окончательно убедив акционеров, кредиторов или контрагентов в том, что государство не станет защищать их от убытков.
Единственное исключение было сделано для «специальных учреждений финансового рынка». Чтобы снизить последствия системных рисков и поддержать финансовую стабильность, такие учреждения могут в крайних случаях обращаться в Федеральный банк с просьбой о скидках и займах. Такая поддержка будет оказана «только в экстраординарных или неотложных обстоятельствах» после положительного решения, принятого большинством голосов совета управляющих ФРС, и консультаций с министром финансов, при этом соответствующее «специальное учреждение» должно доказать, что оно «не способно получить необходимые кредиты от других банковских организаций».
Этот раздел должен был узаконить введение категории системообразующих финансовых учреждений ради блага Америки и мировой экономики в целом. Другим разделом закона Федеральная корпорация страхования банковских вкладов получала полномочия на принятие решений по упорядоченной ликвидации системообразующих финансовых институтов, чтобы их крах не мог оказать негативного воздействия на экономику.
Несмотря на всю свою многоплановость, закон Додда – Франка не мог охватить все требующие внимания аспекты финансовой системы США. Например, с его страниц исчезли новые правила касательно Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Mae) и Федеральной корпорации жилищного ипотечного кредита (Freddie Mac). Так что вряд ли стоит считать его последним словом в финансовом законодательстве США.
Сразу после того, как президент Обама поставил свою подпись под законом Додда – Франка, CFTC определила 30 ключевых сфер нормотворчества, необходимых для претворения закона в действие. Говоря о стоящих перед комиссией задачах, председатель CFTC Гари Генслер разъяснил, как именно «группы сотрудников комиссии распределят между собой работу над отдельными нормами и будут отвечать за весь процесс от анализа требований к правовым нормам и консультаций до представления рекомендаций по предлагаемым нормам и опубликования итоговых формулировок»2. Шесть групп занялись правилами, относящимися к клирингу.
