Коллектив авторов - Аграрное законодательство зарубежных стран и России

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013

Проблемы развития сельского хозяйства, обеспечения продовольственной безопасности в России являются в настоящее время, как никогда, актуальными. Сложные природно-климатические условия нашей страны, основная часть территории которой находится в зоне рискованного земледелия, создают объективные трудности для развития аграрного производства, а субъективные сложности связаны с многочисленными социально-экономическими потрясениями последнего столетия, среди которых войны, массовая коллективизация, ликвидация индивидуального крестьянского хозяйствования, затем послеперестроечная скоропалительная аграрная реформа с расформированием колхозов и совхозов, нелегкий переход к рыночной экономике, – все это привело к тому, что в российском аграрном секторе экономики в последнее двадцатилетие сложилась достаточно тяжелая ситуация, когда немало сельскохозяйственных товаропроизводителей функционирует на грани банкротства. Серьезные усилия государства, в том числе путем оказания прямой финансовой поддержки таким товаропроизводителям, позволили эту ситуацию несколько улучшить, однако не подлежит сомнению необходимость дальнейших планомерных действий по подъему сельского хозяйства, и не последнюю роль в этом играет дальнейшее совершенствование аграрного законодательства.

Возможности и направления правового регулирования отношений в области сельского хозяйства исследуются в российской юридической литературе. Однако достаточно часто и при теоретическом исследовании состояния и перспектив развития аграрного законодательства, и особенно в законопроектной практике возникает вопрос о том, как аналогичные вопросы регулируются за рубежом. Опыт иностранных государств тем более интересен, что сельское хозяйство имеет целый ряд общих для любой страны свойств – таких, как зависимость от погодных условий, сезонный характер производства, использование природных ресурсов (в первую очередь – земли и главного ее качества, каким является почвенное плодородие); развитие сельского хозяйства всегда связано с обеспечением занятости сельского населения, сохранением традиционного образа жизни, природных ландшафтов. Нельзя не отметить также, что многие страны в отличие от России имеют многолетний опыт развития фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов, который заслуживает своего изучения; в то же время государства, прошедшие этап социалистического пути развития, столкнулись с аналогичными российским проблемами перехода к рыночным отношениям, и найденные ими способы их решения также чрезвычайно интересны.

Общемировые проблемы, происходящие процессы глобализации – еще один повод обратиться к зарубежному законодательству. Так, в развитых странах все большее значение приобретает обеспечение населения экологически чистыми продуктами питания, контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции; при этом происходящие процессы изменения климата на планете, частые природные катаклизмы (такие, например, как засухи и наводнения) заставляют задуматься о необходимости создания запасов продовольствия. Планируемое вступление России во Всемирную торговую организацию также потребует гармонизации ее законодательства с нормами международного права.

Однако, несмотря на имеющуюся потребность в сравнительно-правовых исследованиях по аграрной проблематике, они до сих пор почти не проводились[1], поэтому авторами настоящей работы и была поставлена задача в рамках одной книги осветить состояние и наиболее актуальные вопросы как российского, так и зарубежного аграрного законодательства. При этом были выбраны именно те проблемы и направления правового регулирования, которые, на наш взгляд, являются наиболее специфичными для сельского хозяйства: это принципы и направления реализации аграрной политики государств, осуществление государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, закрепление в законодательстве особенностей правового статуса аграрных формирований и индивидуальных хозяйств, правовой режим использования и охраны сельскохозяйственных земель. Сознательно оставлены за рамками исследования такие вопросы, как, например, договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку, на наш взгляд, на сегодняшний день они как в России, так и за рубежом не имеют особой специфики по сравнению с договорами с участием иных физических и юридических лиц. Не включена в книгу также несомненно интересная тема о стандартах качества сельскохозяйственной продукции – во-первых, из-за объемности требующего специального исследования материала, во-вторых, потому, что она во многом выходит за пределы национальных законодательств, так как, например, в Европейском союзе приняты единые стандарты.

Поскольку в разных странах подходы к пониманию того, какие именно сферы деятельности относятся к сельскому хозяйству – и соответственно требуют специальных средств правового регулирования, – несколько отличаются, в гл. 1 мы постарались сопоставить эти подходы исходя из определений, даваемых в нормативных актах тех или иных государств.

Поскольку для России актуален вопрос о дальнейшем развитии и совершенствовании системы аграрного законодательства – в частности, в правовой литературе, прессе, на научных конференциях активно обсуждается вопрос о целесообразности разработки аграрного кодекса, – особое внимание в гл. 1 данной монографии уделено системе законодательства, регулирующего отношения в области сельского хозяйства, в разных странах, содержанию и структуре законов о сельском хозяйстве или аграрных кодексов в тех странах, где они имеются.

Следует заметить, что в данной книге охвачены, разумеется, не все страны мира, однако представленная выборка, на наш взгляд, позволяет получить представление о разных и достаточно характерных законодательных подходах к регулированию аграрных отношений. Представлены подробно Великобритания, Венгрия, Соединенные Штаты Америки, Франция, Хорватия, Чехия, Швейцария, а также страны, входящие в Содружество Независимых Государств, – Украина, Беларусь. При этом в количественном отношении значительную часть текста занимает анализ правовых проблем и имеющихся нормативных положений, касающихся сельского хозяйства, именно в России, поскольку изучение зарубежного законодательства, по нашему мнению, основной целью имеет все же поиск положительного опыта, который был бы в какой-то мере полезен для нашей страны.

При написании книги учитывалась также недостаточность имеющихся публикаций, в которых анализировалось бы современное зарубежное аграрное законодательство с учетом самых последних изменений, по_этому, хотя работа заявлена как монография, авторы старались придерживаться доступного и информативного стиля, соответственно она может быть использована также и в учебном процессе, и в практической деятельности – в частности, в законопроектной работе.

В России под сельским хозяйством традиционно понимается деятельность по производству продукции растениеводства и животноводства.

Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно связанные с сельским хозяйством. Как правило, это закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с 70–80-х гг. прошлого века, когда было признано, что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. На этой основе был принят целый ряд управленческих решений: в 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства были объединены в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства; была также попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру – так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО). Однако ожидаемого эффекта такие меры не дали, наоборот, привели к разрастанию управленческого аппарата. Тем не менее начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.