16.2. Государственное управление как политический субпроцесс
С понятием «государственная политика» неразрывно связано понятие «государственное управление». В одних контекстах они употребляются как взаимозаменяемые, в других – как взаимодополняемые. Чтобы уяснить сущность государственного управления и его соотношение с государственной политикой необходимо предварительно рассмотреть значение термина «управление», который является важнейшей категорией теории систем.
Термин «управление» служит для обозначения присущей различного рода системам функции, обеспечивающей сохранение их целостности, поддержание режима функционирования и достижение целей деятельности. Различают управление в биологических, социальных, технических и других системах. Процесс систематического, сознательного, целенаправленного воздействия людей на различные социальные объекты – индивидов, групп, объединений (организаций), общество в целом и различные его элементы – с целью сохранения, совершенствования и развития их качественной специфики называется социальным управлением.
Как функция социальной системы управление предполагает наличие управляющей подсистемы, состоящей из определенных элементов, связей и отношений между ними и особого порядка их деятельности. Управление предполагает также наличие у системы способности определенным образом реагировать в заданном направлении и временных границах на управленческое воздействие. Система управляема, если каждому воздействию управляющего субъекта соответствует строго определенное состояние параметров объекта, неуправляема – если объект управления остается неизменным или меняет свои параметры произвольно. Границы управляемости определяются сложностью системы, качеством управляющих воздействий и многими другими факторами. Управление предполагает использование определенных рычагов воздействия управляющего субъекта на объект с целью побуждения последнего к выполнению управляющих команд. Совокупность таких рычагов воздействия принято называть средствами или инструментами управления.
Социальное управление, будучи специфическим процессом, представляет собой последовательные этапы, или стадии, действий управляющего субъекта, составляющие в своей совокупности управленческий цикл. К таким стадиям относятся: сбор и анализ информации о состоянии объекта управления; определение цели и задач управления; выработка и принятие решения (способы достижения цели); организация исполнения решения; контроль за исполнением решения и оценка результатов его реализации. После осуществления данных действий следует коррекция сформулированных ранее задач либо начало нового цикла управления.
В процессе социального управлении складываются различные отношения и взаимосвязи между различными элементами управляющей подсистемы, которые называются управленческими отношениями. Все их разнообразие можно разделить на отношения: субординации (выполнение команд, распорядительство); координации (согласование, договорные отношения); внутренние (внутри системы в процессе управления); внешние (связи и взаимодействия систем управления); простые и сложные (по числу организационных связей между субъектами и объектом управления); постоянные и временные (по времени существования управленческих отношений). Управление предполагает использование определенных принципов деятельности управляющего субъекта: эффективность, объективность, плановость, оперативность, конкретность, оптимальность, разделение функций, выделение главных задач и др.
Видами социального управления являются политическое управление, государственное управление, производственное управление и др.
Понятие государственного управления
Термин «государственное управление» используется для обозначения совокупности последовательных действий, или мероприятий, предпринимаемых институтами и органами государственной власти с целью формирования и осуществления определенной государственной политики. Как уже отмечалось, политически, или государственно, организованное сообщество есть наивысшей степени сложности социальная система, которой также присуща функция управления. Ее управляющей подсистемой является политическая система; именно посредством ее государство реагирует на происходящие в обществе процессы. Важнейшая роль среди них принадлежит институтам и органам государственной власти, несущим основную тяжесть по управлению жизнедеятельностью сообщества. Их усилия, осуществляемая ими политика подчинены главным образом обеспечению целостности сообщества, его стабильности и наиболее полной реализации общих интересов его членов. Эта их деятельность представляет особый процесс, который одновременно является политическим субпроцессом в рамках общего политического процесса.
Как вид социального управления, государственное управление отличается рядом специфических черт: его субъектом выступает государство, обладающее всеобъемлемыми властными полномочиями и функциями; его объектом является общество как целое, все составляющие его элементы, социальные группы и каждый отдельный гражданин; оно представляет собой способ реализации государственной власти, веления которой – законы, постановления, решения, правила – являются общеобязательными; оно характеризуется универсальным комплексом используемых средств и методов влияния на объект управления – принуждения вплоть до применения средств физического насилия, моральное и материальное побуждение, убеждение социально-психологическими, информационными и идеологическими способами, использование авторитета институтов власти, политических и общественных деятелей и др.; оно носит системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию и целенаправленность действий всех институтов и органов государства, всех задействованных в них лиц.
В отечественной политической науке термин «государственное управление» определяется в широком и узком смысле. В широком смысле им обозначается сознательное и организованное воздействие всех институтов и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни и общество в целом с целью обеспечения их эффективного функционирования. В узком смысле государственное управление понимается как осуществляемая на профессиональной основе административно-распорядительная деятельность институтов и органов исполнительной власти по обеспечению реализации сформулированного субъектом власти политического курса и принимаемых им решений. Представляется, что придание понятию «государственное управление» широкого и узкого смысла имеет весьма условный характер. В целом же государственное управление представляет собой сложный процесс формирования и практического осуществления целей и задач внутренней и внешней политики государства, в котором задействованы все институты и органы государственной власти, а также в определенной мере и институты местного самоуправления.
Соотносительным с понятием «государственное управление» является понятие «политическое управление». Общим для них являются объект управления (политически организованное сообщество) и основная цель управления (обеспечение целостности, эффективного функционирования и динамичного развития сообщества). Различаются же они по составу управляющей подсистемы и целям, которые преследуют субъекты управления. Во втором случае в качестве управляющей подсистемы выступает вся совокупность институтов политической системы – как государственных, так и негосударственных. Последние наряду с общеколлективными целями преследуют и частные цели представляемых ими групп населения. Политическое управление призвано обеспечивать приемлемый для различных социальных субъектов баланс в реализации своих интересов с одновременной реализацией интересов сообщества как целого. Согласно модели функционирования политической системы Д. Истона, на ее «вход» поступают сигналы о потребностях различных групп общества, а в сигналах на ее «выходе», т. е. в принимаемых институтами власти решениях и осуществляемых ими действиях, в той или иной мере учтены существующие в обществе потребности. Первая группа сигналов исходит от различных категорий населения и институтов общества, в том числе негосударственных, вторая – только от институтов и органов государства. Это означает, что понятие «политическое управление» по своему содержанию шире понятия «государственное управление».
В технологическом отношении государственное управление предстает как стадиальный и цикличный процесс, который, в свою очередь, выступает как особый политический субпроцесс. Поэтому следующим логическим шагом по рассмотрению государственного управления будет выделение его стадий и выяснение сути содержания каждой из них.
