Бюрократии, или государственной службе, как публично-властному институту традиционно уделяется значительное внимание со стороны исследователей. Классический теоретический анализ бюрократии выполнил М. Вебер, который считал ее одним из главных элементов западной цивилизации Нового времени. Согласно ему, бюрократия – это естественная и необходимая форма всякой социальной организации, а сам термин имеет позитивный смысл и относится к организации вообще. По Веберу, бюрократия является самым чистым видом легального господства. Бюрократическим организациям, по его представлениям, присущи следующие черты: четко определенные должностные функции, основанные на писанных функциях; иерархическая структура, в которой низшие звенья строго подчинены высшим; четкое ведение дел с письменным их сопровождением и системой архивирования; безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»; жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений; профессиональные и деловые критерии для карьерного роста служащих (образование, подготовка, опыт и компетентность). Безличность, рациональность, строгая регламентированность, ограниченность ответственности считаются идеалом организации.
Современные теоретики (Р. Мертон, Э. Гоулднер и др.) продолжают традиции М. Вебера, однако они уже не рассматривают бюрократию как сугубо рациональное явление, а представляют ее как «естественную систему», разрастающуюся по мере усиления разделения труда и включающую наряду с рациональными моментами и иррациональные, с формальными – неформальные, с эмоционально-нейтральными – личностные и т. п. Теперь применительно к бюрократии стало употребляться понятие «дисфункция», означающее реальную возможность поражения аппарата управления «болезнью бюрократизма», а значит, его превращение в препятствие к достижению целей организации.
Главными средствами борьбы с бюрократизмом являются развитие и функционирование демократии, контроль над деятельностью аппарата, обеспечение гласности, открытости, или транспарентности, функционирования всех органов управления, развитие институтов гражданского общества, способных компетентно анализировать и оценивать действия органов государственной власти и управления. Важное значение в повышении эффективности деятельности государственных служащих имеет их регулярная ротация, т. е. замена через определенный срок кадров управленческого аппарата.
Эффективность государственного управления
Как отмечалось выше, результаты государственного управления не всегда совпадают с намеченными целями. По результатам судят, как государство воздействует на общество – улучшает жизнь людей или, наоборот, ухудшает. Словом, государственное управление может характеризоваться с точки зрения его эффективности. В самом общем виде эффективным принято считать управление, которое обеспечивает целостность, стабильность и динамичное развитие общества, создание условий для удовлетворения основных потребностей и интересов всех категорий граждан. Стало быть, оценивать эффективность государственного управления можно на основе комплексного подхода к рассмотрению состояния различных сфер жизнедеятельности общества.
Предварительно отметим, что термин «эффективность» происходит от латинского слова «effectus», которое переводится как действие, воздействие, влияние. Эффективным считается действие, приводящее к нужным результатам. Если говорить еще более конкретно, то эффективность в современном значении этого понятия выступает как результативность, представленная в виде соотношения полученного результата и использованных для его достижения затрат. Применительно к государственному управлению степень ее эффективности может быть оценена по показателям используемых критериев развития общественной системы с учетом, как это следует из предыдущего изложения, соответствия полученных результатов ранее сформулированным целям.
Существуют различные методики оценки эффективности государственного управления. Общим для всех их является использование определенных критериев, или параметров, характеризующих какие-либо свойства социального объекта, показатели которых позволяют оценить его состояние или динамику изменения. Такие критерии дифференцируются по сферам общественной жизни, отдельным объектам и процессам. Соответственно различают экономический, социальный и духовно-культурный виды эффективности государственного управления. Выделяются также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления. Критерии и показатели эффективности бывают как количественные, так и качественные. Представим основополагающие из них.
В экономической сфере главным показателем эффективности управления выступает рост общественного производства на основе использования новейших научно-технических достижений. Система показателей, позволяющих оценить экономический рост, включает валовой внутренний продукт (ВВП; общее денежное выражение конечного продукта и услуг, произведенных в экономике страны в течение года), рост производительности труда (количественное отношение объема полученного продукта к труду, затраченному на его изготовление), отраслевую структуру национальной экономики (ее анализ производится по ВВП, подсчитанному по отраслям), производство основных видов продукции на душу населения, уровень жизни населения (рассчитывается по ряду показателей) и многое другое.
В социальной и духовно-культурной сферах главным критерием эффективности государственного управления является повышение уровня и качества жизни человека. Понятие «уровень жизни» выражает степень удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. Эффективность управления этой сферой измеряется такими показателями, как размеры доходов граждан, объем потребления благ и услуг, продовольственных и промышленных товаров, уровень образования, здравоохранения, культуры, стоимость жизни и др. Качество жизни определяется качеством потребляемых населением товаров и услуг: питания, одежды, жилища, здравоохранения, образования, окружающей среды, досуга и т. д. Важным показателем является также степень развитости людей в физическом, нравственном и эстетическом отношении, их гражданской активности. Эффективность управления в данной сфере во многом определяется степенью реализаций принципа социальной справедливости. В этом отношении важным показателем является децильный коэффициент – соотношение между уровнями средних доходов 10 % населения с самыми высокими доходами и 10 % населения с самыми низкими доходами. В индустриально развитых странах не опасным для социальной стабильности считается разрыв в уровнях доходов этих групп населения в 5–7 раз.
Интегральным показателем уровня и качества жизни членов общества и, следовательно, эффективности государственного управления является индекс человеческого развития (ИЧР). Его значения по различным странам ежегодно рассчитываются экспертами ООН и публикуются в специальных докладах. При исчислении индекса учитываются: среднедушевой доход; ожидаемая продолжительность жизни; средняя продолжительность обучения. В соответствии с величиной ИЧР (максимальное – 1, минимальное – 0) страны мира разделяются по четырем равным группам: с очень высоким, высоким, средним и низким уровнем человеческого развития. Для первой группы стран в 2011 г. значение индекса составляло 0,79-0,94, для второй – 0,69-0,78, для третьей -0,52-0,62, для четвертой – менее 0,52. Республика Беларусь удерживает прочные позиции в группе стран с высоким уровнем человеческого развития. Значение ее ИЧР выросло с 0,725 в 2005 г. до 0,756 в 2011 г. В рейтинге стран по данному показателю в 2011 г. она заняла 65-е место.
Глава 17. Политика и социальный конфликт
17.1. Понятие, структура и типы социальных конфликтов. Политические кризисы
Понятие социального конфликта
Совершенно очевидно, что конфликты являются одним из фундаментальных аспектов политической действительности. Политика как особый вид деятельности с момента своего возникновения имела дело с регулированием социальных конфликтов; и эту свою функцию она призвана выполнять и по сей день. Не случайно поэтому в западной политической и особенно социологической науке развитию теории социальных конфликтов уделяется исключительно большое внимание. По данной проблеме сложилось особое направление исследований – конфликтология. Накоплен также определенный опыт по разрешению возникающих социальных конфликтов, подготовке кадров для такого рода деятельности.
Классиками теории социальных конфликтов в западной политической и социологической науке признаны Карл Маркс и немецкий философ и социолог Георг Зиммель. Относительно Маркса следует оговориться, что он не был основоположником теории конфликтов как специального научного направления. Однако, будучи исследователем социальных противоречий, он выдвинул важные положения, которые можно отнести и к теории конфликтов. Отметим значительный вклад в разработку этого научного направления таких современных исследователей, как немецкий политолог Ральф Дарендорф, американские социологи Льюис Козер и Кеннет Боулдинг.
