Понятие конституционно-правового статуса депутата следует отличать от понятия депутатского мандата. Депутатский мандат определяет характер взаимоотношений депутата как представителя с представляемыми избирателями, гражданским обществом. Конституционно-правовой статус – закрепленное в конституционно-правовых нормах положение депутата, определяемое характером депутатского мандата. Депутатский мандат – элемент, составная часть конституционно-правового статуса депутата. Обе категории взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Депутат занимает особое место в системе народного представительства. Он призван выражать волю и интересы представляемых, которые доверили ему право на власть; обладает особой правосубъектностью по сравнению с общегражданской; является субъектом конституционно-правовой ответственности. Изложенное позволяет определить депутата как обладателя специального конституционно-правового статуса по сравнению с общим конституционным статусом человека и гражданина Российской Федерации.
Общий и специальный конституционно-правовые статусы депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации взаимосвязаны. Во-первых, специальный конституционно-правовой статус депутата дополняет общий конституционный статус депутата как человека и гражданина Российской Федерации. Во-вторых, конституционно-правовой статус депутата может ограничивать его общий конституционно-правовой статус как гражданина, возлагая на него дополнительные обязанности.
Вместе с тем, будучи разновидностью специального правового статуса, конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеет абсолютно общий характер только для всех депутатов конкретного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это обусловлено тем, что общий конституционно-правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации регулируется неодинаково, имеет специфику в краях, областях, республиках, автономной области и автономных округах Российской Федерации, определяемую наличием свободного, полусвободного и императивного депутатского мандата, а также особенностями в подходе законодателей к регламентации данного круга общественных отношений, понимании содержания, процедуры реализации конкретных прав, обязанностей и гарантий депутатской деятельности.
Это не исключает наличие основ общего конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Ибо, несмотря на присутствие или отсутствие в конституционно-правовом статусе депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наказов избирателей, отчетов, отзыва депутата, специфики в правовой регламентации права законодательной инициативы, депутатского запроса, кворума заседаний парламента, порядка его голосования, правовое регулирование этих и других элементов конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в основном совпадает. Поэтому представляется правомерным выделение научно-правовой категории «конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
В силу сказанного наряду с общим конституционно-правовым статусом депутата конкретного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации можно выделить специальные правовые статусы депутатов, избранных:
– председателем, заместителем председателя законодательного органа государственной власти;
– членами, председателем, заместителями председателя, секретарями комитетов и комиссий парламента субъекта Российской Федерации;
– членов и председателей депутатских объединений, создаваемых на добровольной основе в структуре парламента субъекта Российской Федерации;
– а также депутатов, работающих в парламенте субъекта Российской Федерации на постоянной, профессиональной основе.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (в ред. от 27.05.2003 г.) вышеперечисленные категории депутатов считаются замещающими государственную должность категории «А».[81]
Возникает вопрос: можно ли считать депутатов парламентов субъектов Российской Федерации государственными должностными лицами? Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. не содержит понятия государственного должностного лица.
В юридической литературе отсутствует единство мнений по вопросу определения понятия должностного лица. Можно выделить определение должностного лица в узком и широком смыслах. Узкое определение должностного лица характерно для С. С. Студеникина,[82] В. И. Новоселова,[83] А. Ю. Якимова,[84] по мнению которых должностными лицами являются государственные служащие, обладающие распорядительными полномочиями внутриведомственного характера. Такое понимание полномочий должностного лица распространяется только на подчиненных ему работников.
Для широкого подхода к определению понятия должностного лица характерно выделение в качестве отличительной особенности должностного лица наличия у него распорядительных полномочий не только по отношению к подчиненным по службе, но и ко всем гражданам.[85] Именно такое понимание должностного лица, на наш взгляд, является наиболее приемлемым для определения депутата парламента субъекта Российской Федерации, как государственного должностного лица, поскольку его полномочия распространяются не только на подчиненных ему по службе лиц (например, помощников депутата), но и на всех граждан, должностных лиц, к которым он обращается по вопросам депутатской деятельности. Его законные требования, вытекающие из норм законов о статусе депутатов, должны выполняться всеми лицами, органами, организациями, к которым они обращены.
Итак, депутаты, выполняющие функции парламентариев на постоянной, профессиональной основе, являются государственными должностными лицами. Вместе с тем было бы неверно относить их к категории государственных служащих, поскольку государственными служащими являются только те граждане РФ, которые занимают государственные должности категории «Б».
Отдельный депутат может быть носителем не одного, а сразу нескольких специальных конституционно-правовых статусов депутата. Общий и специальный конституционно-правовые статусы депутата – взаимосвязанные, но самостоятельные явления. Взаимосвязь их заключается в том, что они в определенном объеме совпадают, так как специальные конституционно-правовые статусы вытекают из общих прав, обязанностей и гарантий депутатов, основываются на них, конкретизируют, развивают и дополняют их.
При определении конституционно-правового статуса депутата деятельность государства социально детерминирована. Речь идет об общих экономических, политических, духовных и других условиях, факторах, определяющих взаимоотношения общества и государства. На объем и характер конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации влияют и чисто правовые факторы, в частности федеральное законодательство о правовом статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, имеющиеся в нем новеллы, а также выработанные мировой практикой парламентские процедуры и формы депутатской деятельности.
Конституционно-правовой статус депутата может испытывать влияние корпоративных норм. Например, поведение депутатов – членов депутатских фракций, групп в составе законодательного органа государственной власти в известной мере определяется нормами политических партий и общественных объединений, членами которых они являются.
Следовательно, конституционно-правовой статус депутата – «это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Условно его можно именовать доктринальным статусом. Как результат теоретического обобщения такой статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния»[86] депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Задачи, функции и принципы деятельности депутата
Между конституционно-правовым статусом депутата и конституционно-правовым статусом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации существует взаимозависимость, которая определяется общностью их задач, функций, принципов деятельности. Основными задачами депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются:
