Второй: на большей части Швейцарии народ до сих пор лишен возможности принимать хоть малейшее участие в управлении страной; законы, гарантирующие гражданские свободы, свободу собраний, свободу слова, свободу печати и религии, всегда столь же мало, если не меньше, были известны большинству граждан этих республик, как их современникам — подданным монархических режимов.
Все это часто ускользает от внимания Шербюлье, но мы в своем исследовании политических учреждений Швейцарии должны постоянно об этом помнить.
Всем известно, что в Швейцарии верховная власть поделена на две части: с одной стороны, это федеральные органы, с другой — кантональные муниципалитеты.
Шербюлье начинает с рассказа о том, что происходит в кантонах, — и он прав: подлинная общественная власть находится именно там. Следуя его примеру, начну с анализа кантональных конституций.
Все кантональные конституции имеют сегодня демократический характер, но все они в чем-то отличны.
В большинстве кантонов народ доверил правление избранным им ассамблеям, в некоторых же оставил его за собой. Здесь граждане собираются в полном составе и принимают необходимые решения. Шербюлье называет форму правления в первых кантонах представительной демократией, в других — чистой демократией.
513
Я бы попросил у академии разрешения не комментировать далее очень интересное исследование чистой демократии, сделанное автором. На это у меня имеется множество причин. Дело в том, что, хотя кантоны, живущие в условиях чистой демократии, сыграли большую роль в истории и могут еще играть ее в политической жизни страны, изучение их приносит не столько пользу, сколько удовлетворение праздного любопытства.
Чистая демократия — это явление уникальное и исключительное даже для самой Швейцарии, где лишь одна тринадцатая часть населения управляется таким образом. К тому же это явление временное. Не вполне осознается и то, что в тех швейцарских кантонах, где народ более всего привык к самоуправлению, существует значительный персонал, облеченный представительной властью, которому народ доверил правительственные заботы. Однако, изучая новейшую историю Швейцарии, легко заметить, что круг вопросов, решаемых самим народом, постоянно сужается, тогда как обязанности народных представителей, напротив, ежедневно становятся все более многочисленными и разнообразными. Таким образом, принцип чистой демократии уступает место противоположной, то есть представительной, форме демократии. Первая незаметно становится исключением, вторая — правилом.
Кроме того, чистая демократия в Швейцарии принадлежит иной эпохе, она ничему не может нас научить ни в настоящем, ни в будущем. Мы хоть и пользуемся для определения ее форм термином, заимствованным из современной научной литературы, сами они остались в прошлом. У каждого времени есть своя главная идея, перед которой ничто не может устоять. И если в период господства этой идеи появляются какие-то иные, враждебные или противоположные ей идеи, она сразу же вступает с ними в единоборство и если не может их уничтожить, то приспособляет и ассимилирует их. Средневековье кончило тем, что придало аристократический облик даже самой идее демократической свободы. Среди самых республиканских законов рядом со всеобщим избирательным правом оно поместило религиозные убеждения, обычаи, нравы, чувства, привычки, объединения и семейные кланы, которые, отделившись от народа, обладали реальной властью. Поэтому небольшие правительства швейцарских кантонов нужно рассматривать не иначе как последние и почтенные обломки исчезнувшего мира.
Напротив, представительные демократии Швейцарии полностью соответствуют новому мышлению. Все они возникли на развалинах старого, аристократического общества; все они производны от единого принципа народовластия, и все почти одинаково использовали этот принцип в своих законах.
Мы увидим, что законы эти очень несовершенны, их одних, без исторических свидетельств, хватило бы, чтобы доказать, что в Швейцарии демократия и даже свобода остаются явлениями новыми, не имеющими пока опыта.
Прежде всего нужно заметить, что даже в представительных демократиях Швейцарии народ непосредственно осуществляет часть своей власти. В ряде кантонов основные законы, пройдя легислатуру, выносятся на всенародный референдум. В этих конкретных случаях представительная демократия вновь превращается в чистую демократию.
Почти во всех кантонах народ время от времени, как правило довольно часто, должен высказывать свое мнение по поводу того, хочет он или не хочет изменять конституцию. Это периодически ставит под сомнение все законы сразу.
Всю законодательную власть, которую народ не оставил себе, он передал единственной ассамблее, которая работает под его присмотром и от его имени. Ни в одном из кантонов нет двухпалатных парламентов, повсюду они представляют собой единое целое. Поэтому работа не только не замедляется необходимостью согласовывать свои решения с другой палатой, но и не тормозится долгими слушаниями законопроектов. Обсуждение общих законов, подчиняясь определенным формальностям, может иногда затянуться, однако самые важные постановления могут быть предложены, обсуждены и приняты в очень короткое время в виде декретов и постановлений. Эти декреты становятся законодательными актами, быстро реагирующими на процесс столь непредсказуемый, столь стремительный и неудержимый, как страсти народных масс.
Нет ничего, что противостояло бы законодательному собранию. Разделения, а тем более независимости законодательной, исполнительной и судебной власти друг от друга на самом деле здесь не существует.
Ни в одном из кантонов представители исполнительной власти непосредственно народом не избираются. Они выбираются представителями законодательной власти.
514
Следовательно, исполнительная власть не обладает обычно свойственной ей силой; она лишь чужое творение и всегда будет оставаться верной служанкой другой власти. Но это не единственная причина ее слабости. Нигде в Швейцарии исполнительная власть не осуществляется одним человеком. Ее обычно доверяют небольшому собранию, где ответственность поделена на всех, а реализация власти затруднена. Кроме того, исполнительная власть лишена многих, присущих ей прерогатив. Она не реализует право вето либо пользуется им в очень ограниченных пределах по отношению к принятым законам. Она лишена права помилования, не имеет возможности назначать или увольнять своих служащих. У нее, собственно говоря, своих служащих и нет, поэтому она вынуждена обычно вести дела лишь с помощью муниципальных должностных лиц.
