Исполнительная власть в Соединенных Штатах отличается тем, что внутри нее нет ни централизации, ни иерархии: именно поэтому она столь незаметна. Власть существует, но неизвестно, где ее искать.
Выше мы смогли убедиться в том, что общины Новой Англии не находятся ни под чьей опекой. Они самостоятельно заботятся о своих собственных интересах.
72
И наконец, на муниципальных чиновников также нередко возлагается обязанность способствовать исполнению общих законов штата или же самим приводить их в исполнение14.
Помимо принятия общих законов, штат иногда занимается регламентацией деятельности полиции; однако обычно именно община и ее должностные лица вместе с мировыми судьями, исходя из местных нужд и вникая в частные подробности жизни общества, устанавливают определенные правила и издают распоряжения, касающиеся общественного здравоохранения, обеспечения должного порядка в обществе и чистоты нравов граждан общины15.
И наконец, общинные должностные лица самостоятельно, без каких-либо указаний со стороны, принимают меры к удовлетворению неожиданно возникающих в обществе потребностей, что случается довольно часто16.
Из всего нами сказанного следует, что в Массачусетсе исполнительная власть почти полностью сосредоточена в самой общине17, хотя она распределяется здесь между целым рядом чиновников.
Во французской общине, строго говоря, есть только один административный чиновник — сам мэр.
В общине Новой Англии, как мы видели, их насчитывается по крайней мере девятнадцать человек.
Эти девятнадцать должностных лиц в большинстве случаев совершенно не зависят друг от друга Закон точно определил круг обязанностей каждого из них. При исполнении своих обязанностей они всесильны и не подчиняются никакой другой власти в общине.
Если же присмотреться к тому, что происходит за пределами общины, то окажется, что признаки административной иерархии едва заметны. Иногда случается так, что должностные лица округа изменяют решение, принятое общинами или общинными властями18, но в целом можно утверждать, что власти округа не имеют права вмешиваться в деятельность общины19. Они могут давать ей распоряжения лишь тогда, когда речь идет о делах, касающихся всего округа.
Должностные лица общины, как и чиновники округа, обязаны в очень редких случаях, заранее определенных законом, сообщать о результатах своих действий представителям центрального правительства20. Вместе с тем центральное правительство не имеет
14См. в книге «Должностное лицо городского управления» преимущественно понятия: выборные члены городской управы (select-men), податные чиновники (assessors), сборщики налогов (collectors), лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог (surveyors of highways)... Один пример из тысячи: штат запрещает без необходимости путешествовать в воскресенье. За исполнением этого закона наблюдают особые общинные чиновники — десятские (tythingmen).
См. закон от 8 марта 1792 года. —Законы Массачусетса, т. I, с. 410. Члены городского управления составляют избирательные списки для выборов губернатора и сообщают результаты голосования секретарю республики. Закон от 24 февраля 1796 года. — Там же, т.1, с. 488.
15Например, члены городского управления выдают разрешения на строительство водостоков и канализационной сети, определяют места для размещения скотобоен или таких коммерческих предприятий, чье соседство может нанести вред. См. закон от 7 июня 1785 года, т. I, с. 193.
16Например, члены городского управления в случае появления заразных заболеваний следят за состоянием здоровья членов общины, принимая с этой целью совместно с мировыми судьями все необходимые в подобных случаях меры. Закон от 22 июня 1797 года, т.1, с.539.
17Я говорю почти потому, что существует рад ситуаций в жизни общины, которые регулируются либо мировым судьей в пределах его компетенции, либо группой мировых судей, собравшихся в главном городе округа Например: лицензии на право торговать выдаются мировыми судьями. См. закон от 28 февраля 1787 года, т.1, с.297.
18 Например: лицензия на право торговли выдается лишь тому, кто может представить свидетельство о достойном поведении, выдаваемое членами городского управления. В случае, если в выдаче подобного свидетельства отказано, человек имеет право жаловаться мировым судьям, собравшимся на общую сессию суда, и судьи могут выдать ему эту лицензию. См. закон от 12 марта 1808 года, т.II, с. 186. Общины имеют право издавать свои своды правил (by-laws) и обязывать жителей исполнять их под угрозой штрафа, размеры которого определены заранее. Однако эти своды должны быть утверждены на сессии суда. См. закон от 23 марта 1786 года, T.L, с.254.
19В Массачусетсе административные власти округа нередко рассматривают жалобы на действия должностных лиц общины и дают свое заключение. Однако, как мы увидим далее, они занимаются рассмотрением жалоб как представители судебной, а не исполнительной власти.
20Например: общинные школьные комитеты обязаны ежегодно представлять отчет секретарю республики о состоянии дел в школе. См. закон от 10 марта 1827 года, т.Ш, с.183.
73
представителя, в чьи обязанности входила бы разработка общих положений о деятельности полиции или же ордонансов о проведении в жизнь законов; оно не располагает также чиновниками, которые бы постоянно сотрудничали с властями округа и общины, осуществляли надзор за их действиями, направляли их деятельность и наказывали их за ошибки.
Из вышесказанного следует, что в Новой Англии не существует центра, где сосредоточивались бы все нити исполнительной власти.
Каким же образом тогда удается управлять обществом более или менее единообразно? Каким образом можно заставить повиноваться округа и их должностных лиц, общины и их чиновников?
В штатах Новой Англии законодательная власть распространяется на более широкий круг вопросов, нежели у нас. Законодатель проникает, так сказать, в самую сердцевину управления обществом, определяя все до самых мельчайших подробностей; закон одновременно устанавливает как основные положения, так и средства их воплощения в жизнь; тем самым закон штата строго и четко выявляет те многочисленные обязанности, которые ложатся на нижестоящие органы власти и их чиновников.
Из этого следует, что если все нижестоящие по отношению к штату административные образования и их должностные лица будут следовать в своих действиях закону, то во всех сферах общества жизнь будет идти единообразно; и все-таки остается неясным, каким образом можно обязать эти образования и их должностных лиц подчиняться закону.
