И наконец, чиновник, виновный хотя бы в одном из тех неявных нарушений, не поддающихся определению или оценке органами правосудия, ежегодно предстает перед судом, решения которого не подлежат обжалованию и который может сразу же лишить чиновника всяких полномочии, ибо его полномочия кончаются одновременно с прекращением действия его мандата на власть.
В данной системе, бесспорно, немало существенных достоинств, однако на практике встречаются определенные трудности, на которые необходимо указать.
Я уже отмечал, что административный, или так называемый сессионный, суд не имеет права надзора за должностными лицами общины; он может действовать лишь в том случае, если, выражаясь юридическим языком, дело передано в суд. Вот именно в этомто и заключается слабое звено всей системы.
Американцы Новой Англии не стал и учреждать при сессионном суде прокурорского надзора 32, и необходимо признать, что учредить его им было весьма непросто. Если бы они ограничились тем, что разместили в каждом главном городе округа чиновника-обвинителя, не придав ему одновременно помощников в общинах, то каким образом этот обвинитель смог бы знать больше о том, что творится в округе, нежели сами члены сессионного суда? Если же в каждой общине он имел бы своих агентов, то в его руках сосредоточилась бы самая страшная форма власти — власть управлять от имени правосудия. Законы между тем суть продолжение обычаев, а ведь ничего похожего в английском законодательстве не существовало.
Таким образом, американцы разделили право надзора и право обвинения, как и все остальные административные функции в обществе.
Члены расширенной коллегии присяжных, согласно закону, обязаны предупреждать суд, при котором эта коллегия создана, о всякого рода правонарушениях, совершаемых в округе33. Существует несколько видов крупных административных правонарушений, по которым именно атторней обязан официально возбуждать судебное дело34. И все же обязанность наказывать правонарушителей чаще всего возлагается на фискальных чиновников, занимающихся сбором денежных штрафов. Таким образом, казначей общины обязан преследовать в судебном порядке большую часть административных правонарушений, которые совершаются на его глазах.
31Например, если община упорно отказывается выбирать податных чиновников, то сессионный суд назначает их сам; причем чиновники, назначенные таким образом, имеют все те же права, что и выборные должностные лица. См. вышеприведенный закон от 20 февраля 1787 года.
32Я говорю именно при сессионном суде. Дело в том, что при обычных судах существует чиновник, выполняющий отдельные функции атторнея.
33Присяжные заседатели обязаны, например, извещать суд о плохом состоянии дорог. — Законы Массачусетса, т. I, с. 308.
34Если, например, казначей округа совершенно не представляет отчетов. — Законы Массачусетса, т. I, с. 406.
77
Однако американское законодательство обращено в первую очередь к частным интересам35; и именно с этим основополагающим принципом постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов.
Американские законодатели весьма мало верят в человеческую честность, однако они всегда исходят из разумности людей. Как следствие, они очень часто полагаются на то, что частный интерес послужит исполнению законов.
Когда в результате злоупотребления административной властью серьезно и ощутимо страдает частное лицо, все прекрасно понимают, что его личный интерес, его заинтересованность неизбежно побудит его подать жалобу.
Между тем несложно предвидеть, что, если предписание закона, каким бы оно ни было полезным для общества, совершенно не затрагивает интересов отдельных лиц, каждый подумает о том, стоит ли ему выступать в роли обвинителя. Именно поэтому, да еще и при условии своеобразного молчаливого сговора, законы легко могут выйти из употребления.
В результате существующей системы, толкающей людей на крайности, американцы вынуждены заинтересовывать доносителей, предлагая им в отдельных случаях часть взимаемых штрафов36.
Этот способ весьма опасен: исполнение закона сопровождается моральным разложением людей.
Над должностными лицами округа, строго говоря, уже не существует никакой иной административной власти, кроме власти правительства.
РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ
Отличия систем управления в штатах, входящих в состав Союза. — Чем дальше к югу, тем общинная жизнь становится менее активной и менее полной. — Возрастание роли чиновника, сужение
власти избирателей. —Административные функции переходят от общины к округу. —Штаты
Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. — Принципы административного устройства, свойственные всему
Союзу в целом. — Выборы государственных чиновников и их несменяемость в должности. —
Отсутствие иерархии. — Введение институтов судебного воздействия в систему управления,
Выше я уже обещал, что, рассмотрев подробно устройство общины и округа в Новой Англии, я сделаю общий обзор того, что происходит в остальной части Союза.
По мере продвижения к югу общинная жизнь становится заметно менее активной; в общине меньше должностных лиц, и у них меньше прав и обязанностей; жители уже не могут непосредственно влиять на дела общины; общинные собрания, или ассамблеи, проводятся значительно реже, и круг обсуждаемых на них вопросов заметно сужается. Как следствие, власть выборных чиновников существенно возрастает, тогда как
35Один пример из тысячи: если частное лицо, проезжая по неисправной дороге, ломает свой экипаж или получает телесные повреждения, то он имеет право обратиться в сессионный суд с требованием возмещения своих убытков у той общины или округа, которые отвечают за состояние данной дороги. — Законы Массачусетса, т. I, с. 309.
36В случае нашествия неприятеля или в случае вооруженного восстания, если общинные чиновники не доставляют милиции боеприпасы или прочие необходимые им вещи, община может быть присуждена к уплате штрафа в размере от 200 до 500 долларов (1000 ·— 2700 франков).
Естественно, что в этой ситуации вряд ли кто будет заинтересован или просто захочет выступить в роли жалобщика. Поэтому закон добавляет: «Все граждане будут иметь право требовать наказания подобных проступков, причем половина взимаемого штрафа должна поступать в пользу обвинителя». См. закон от 6 марта 1810 года, т. II, с. 236.
