Если за границей думают, что русский сенат имеет голос или может играть какую бы то ни было роль в судьбах России, то это мнение совершенно ошибочно; оно только доказывает, что России там не знают и не имеют никакого понятия о том, что в ней происходит. Из всех политических учреждений всего света русский сенат, в своем настоящем виде, наименее способен внушить к себе уважение или действовать самостоятельно, ибо он не только не в состоянии проявить почина в государственных делах, но даже не может и воспринять чьей-либо чужой инициативы. Это манекен, который можно и должно двигать по-своему, так как, в противном случае, он совсем перестанет действовать.
Все, уставшие от деловой жизни и желающие удалиться от нее на покой, добиваются сенаторских мест. Сенат стал пристанищем людей, неспособных и негодных ни на какую службу, всех инвалидов и лентяев империи. Когда видят, что человек не может больше работать, и не знают, что с ним делать, его назначают сенатором. Сенат слепо повинуется государственным чиновникам (наз. прокурорами), облеченным в сенате полной властью. Прокуроры и секретари подготовляют сенаторам работу, вертят делами и составляют решения по своему усмотрению. Труд сенаторов заключается лишь в подписывании на бумагах своих имен, что они делают, часто даже не перечитывая того, что подписали.
Благодаря установленной форме и русскому приказному языку, указы и резолюции сената составляются чрезвычайно подробно и очень скучно, — более подробно и скучно, чем в какой бы то ни было стране; каждое дело представляет из себя том необъятной величины. Какую надо иметь решимость, чтобы одолеть его? С восхищением называют имена нескольких сенаторов, — как исключение и героический пример, которому никто не следует, — перечитывающих с начала до конца то, что они должны подписать. В общем же, большинство отступает перед такой огромной работой и думает, что достаточно выполнило свой долг, подписав бумаги не читая. Пусть судят поэтому, способно ли учреждение такого рода быть инициатором каких-нибудь реформ в государстве и настаивать на их осуществлении? Но так как в России нет другого учреждения с политическою властью, и только один сенат носит имя, с которым соединяется понятие о политическом корпусе, то поэтому сенат и упоминается беспрерывно при всяких случаях, и его неизбежно припутывают ко всякому делу.
Наконец, указ о сенате был опубликован; правительство вступило на новый путь; император начал свое дело. Главные государственные учреждения были поставлены в новые условия. Этим было бы сделано уже очень многое, если бы состав сената был иным. Заложив первый камень здания правильной законодательной власти и создав зачаток ограничения самодержавия, благодаря чему получалась возможность в некоторых случаях сдержать и урегулировать эту всемогущую и часто необузданную силу, — император должен был заняться организацией своего правительства для того, чтобы сделать его работу более просвещенной, более правильной и систематической. Русскому правительству в одинаковой степени недоставало всех этих свойств. Ни в чем не было порядка, дела шли без всякой последовательности. Администрация представляла полный хаос, в котором не было ничего урегулированного и ясно определенного. Собственно говоря, в России из правительственных учреждений существовали только правительствующий сенат и следовавшие за сенатом, в порядке правительственной иерархии, коллегии: военная, морская и иностранных дел.
На первый взгляд, можно было подумать, что государство управлялось коллегиальными учреждениями. На самом же деле было не так. Один из членов каждой коллегии, обыкновенно президент, работал непосредственно вместе с государем, представлял ему доклады и передавал коллегии готовые высочайшие указы.
В сенате была сосредоточена вся административная власть, и генерал-прокурор, стоявший во главе сената, совмещал в своем лице должности министров внутренних дел, полиции, финансов и юстиции.
Наряду с этими учреждениями, монархи заводили иногда отдельные департаменты, как напр., департамент коммерции, и приказывали, чтобы доклады по делам этих департаментов делались им лично их председателями.
Точно так же императрица Екатерина часто выделяла из ведения сената покоренные провинции и временно поручала их управление какому-нибудь избранному лицу, такому как напр. Потемкин, Зубов, которые представляли государыне свои доклады непосредственно.
Кроме того, самодержавным монархам докладывалось еще бесконечное количество дел через их статс-секретарей. Высочайшие указы по этим делам направлялись в сенат для приведения их в исполнение. Но монархи, приняв доклады сената или коллегии, от министров или других уполномоченных чиновников, часто вместо того, чтобы санкционировать их тотчас же, откладывали их в сторону, а затем, по представлению кого-нибудь из секретарей, которому поручали рассмотрение данного доклада, или изменяли, или совсем отменяли представленный доклад, или же делали постановление, совершенно противоположное тому, которое предлагалось в докладе. Из этого ясно, как великолепно была приспособлена такая организация для процветания самого полного произвола и как она поощряла своенравие и причуды, от которых так трудно избавиться тому, кто пользуется неограниченной властью.
Император Павел, считавший себя великим знатоком военных дел и в особенности ревниво охранявший прерогативы своего единовластия в армии, передал все дела, которыми должны были заведывать чиновники военного министерства, в ведение одного из своих адъютантов, того, к которому он имел наибольшее доверие. Адъютант этот сообщал военному министру волю императора. Повышения в чинах, назначения, доклады военной коллегии, дела военного совета представлялись на высочайшее усмотрение через этого же адъютанта. Для морского ведомства император имел другого адъютанта.
Дела по ведомству иностранных дел велись весьма странно. Формально считалось, что ведение их находилось в руках коллегии иностранных дел, состоящей обычно из трех членов, но каждый из членов работал с государем самостоятельно, и на его обязанности лежала какая-нибудь особая корреспонденция или особое дело, хранившиеся в тайне от других членов коллегии. Естественно, что каждый делал все возможное, чтобы занять такое место и добиться такого знака доверия. Фавориты Екатерины любили вмешиваться в подобные дела правительства, доставлявшие им богатые подарки иностранных держав. Для ведения с державами переговоров, которые поручала им императрица, они пользовались одним из членов коллегии иностранных дел, обыкновенно таким, кто умел устраивать свою карьеру, благодаря способности угождать. Так поступали в последние годы царствования Екатерины князь Зубов и граф Морков, главные виновники двух последних разделов Польши. (Граф Остерман и граф Безбородко в совете, собранном по этому поводу, высказались против раздела и уничтожения Польши.)
