Под пером литератора и мыслителя Салтыкова служебная записка превращалась в социально-политический трактат об отношениях власти и народа и в прямой памфлет против государства, усматривающего в народе бездушный и бессмысленный субъект, который можно гнуть в ту или другую сторону по произволу чиновничества. Земская полиция в том виде, в каком она существует ныне, — лишь частное проявление общей системы централизованной администрации, чуждой народному духу и народным стремлениям. Кроме уроков, вынесенных из перипетий вятской службы, Салтыков не забыл, как оказалось, и уроков молодости. «Азбука всякой системы администрации, — пишет он уверенно, — гласит, что предметом ее должно быть благо народное. Но понятие об этом благе, особливо в государствах обширных, весьма относительно и изменяется сообразно с условиями местности, обычаев и т. д. Претензия подчинить все местности одним и тем же началам не значила бы то же, что уложить все личности на Прокрустово ложе?»
Так в записке возникает тема «земства», с его кровными местными интересами, касающимися каждой личности, каждого местного обывателя.
«Какая существенная надобность государству знать, как я хозяйствую у себя дома, — пишет Салтыков, — если я в точности исполняю все обязанности, лежащие на мне как на гражданине? То же замечание в такой же степени верно и по отношению к земству, с тою только разницей, что хозяйство последнего происходит, так сказать, при открытых дверях, и, следовательно, не только правительству, но и всякому частному человеку представляется полная возможность контроля...»
Бюрократическое стремление к безграничной централизации и мелочной регламентации частных интересов, с одной стороны, «освобождает граждан от всякой самобытной деятельности», порождает апатию, равнодушие и застой, а с другой — при реальной невозможности такой регламентации — имеет неизбежным результатом неразбериху, хаос и произвол, и «благонамеренному чиновнику» (пессимистически обобщает Салтыков итоги своей провинциальной службы) не остается ничего другого, как вместо реального дела заняться перепискою бумаг. «Надобно прочитать любой журнал губернского правления, чтобы убедиться в том, что весь он — результат работы писца, его перебелявшего. Работа столоначальника заключается в том только, что он на подлинных бумагах обозначает, с которых пор до которых следует переписать. Из этого проистекает галиматья неописанная».
Все это до такой степени искусственно и нелепо, «что не знаешь, чему более удивляться: терпению ли людей, которые придумали призрачную машину, не имеющую никаких корней в природе человеческой, или долговечности этой машины, которая, несмотря на всю свою противоестественность, продолжает и доднесь существовать и пользоваться правами гражданственности».
Проделав весь этот анализ, Салтыков, таким образом, вовсе не занимается устройством полиции как таковой, а предлагает организацию всесословного «земства» в виде уездного совета, которым заменяются все существующие ныне государственные и сословные уездные учреждения, включая полицию. Предполагается, что совет будет состоять из девяти членов, выбранных по три человека от дворянства, городских сословий и казенных крестьян. (О помещичьих крестьянах пока что не могло быть и речи: ведь крепостное право еще не было отменено.) Этому совету «должно принадлежать обсуждение всех мер по общему управлению уездом и городом, по устройству повинностей, развитию торговли и промышленности, наблюдению за правильным их производством, учреждению школ, охранению тишины и спокойствия и т. п.».
Еще приступая к работе над «запиской о земских полициях», в первоначальном наброске, Салтыков счел необходимым подчеркнуть, что возложенное на пего поручение «сопряжено с большим трудом и требует много самых разнообразных работ и разысканий», при этом он разработал целую программу таких работ и разысканий. И нет сомнения, что Салтыков все эти разыскания произвел, хотя окончательный текст его записки, представленной министру в середине января следующего, 1857, года, неизвестен.
Наступал февраль. Уже два года Россия жила, так сказать, под знаком оттепели, которая, однако, то и дело сменялась заморозками и отнюдь не весенними холодами. Когда Салтыков, с вдохновением и надеждой принявшийся за «перебор» несовершенств и злоупотреблений местной власти, представил свою антицентрализаторскую записку министру, он вскоре должен был почувствовать, как на него повеяло чуть ли не крещенским морозом. Поначалу, когда его записка вызвала одобрение у руководителей министерства — Ланского и Левшина, — Салтыков все еще полон энтузиазма и веры в осуществимость предлагаемых им перемен. Он горячо и возбужденно спорит со скептиками и противниками, хотя все больше и больше плодит вокруг себя врагов. Он все же уверен, что все пойдет отлично. «Как же отлично, — возражает А. И. Артемьев, — разве вы согласитесь быть квартальным надзирателем или частным приставом, если бы вас выбрали?» — «Конечно, откажусь, — мог бы, в свою очередь, возразить Салтыков, — если вы разумеете какого-нибудь Фейера или Живоглота Маремьянкина (реальных сарапульского городничего фон Дрейера и мамадышского исправника Иванова), но ведь в том-то все и дело, что полицейский корпус должен стать иным: честным, деятельным, образованным» (предполагалось, по салтыковскому проекту, ввести для выборных чинов полиции образовательный ценз и испытательный срок).
Салтыков кипел и возмущался. Его глубокий горловой бас становился хриплым и неприятным. «Что он все спорит? — с раздражением спрашивал Левшин. — Считает, что ли, себя умнее всех?» А у Салтыкова весь этот чиновничий петербургский дух все больше вызывал неприязнь и отвращение. А тут еще создали особый совет для рассмотрения его проекта о выборной полиции, призвали находившихся в ту пору в Петербурге губернаторов. Ну что могли эти бюрократы до мозга костей сказать теперь, когда всеобщий страх перед крестьянскими бунтами требовал скорее усиления правительственной и помещичьей «вотчинной» власти, нежели передачи ее прерогатив каким-то выборным советам и бескорыстным полицейским. А между тем другого пути избавления от проевших всю русскую жизнь продажности, корыстолюбия и взяточничества, по глубокому убеждению Салтыкова, не было. Он вновь возвращается к этой мысли в сентябрьском письме к приятелю еще по Дворянскому институту Ивану Павлову: «Есть одна штука (она же и единственная), которая может истребить взяточничество и поселить правду в судах и вместе с тем возвысить народную нравственность. Это — возвышение земского начала за счет бюрократического. Я даже подал проект, каким образом устроить полицию на этом основании, но, к сожалению, у нас все спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра. Да и то сказать, какое может быть рьянство, когда половина России в крепостном состоянии».
