Для этих государств передача власти в руки Брюсселя не оказалась столь пагубным решением, как для многих британцев. Напротив, это было своего рода освобождение и спасение, равно как и очевидная гарантия демократии и верховенства закона внутри страны, а также принадлежности ее к клубу респектабельных государств в сфере внешней политики.
Европейский союз создавался на основе устремлений как общих для всех государств-участников, так и специфических для некоторых из них. Ряд стран имели в первую очередь хозяйственные мотивы вхождения в организацию с солидным списком экономических достижений (я буду подробнее рассматривать историю, а вместе с этим и экономические показатели деятельности Евросоюза в главе 3). Однако у многих имелись и откровенно политические задачи.
Исходя из этого, если на время оставить в стороне экономику и все, что касается связанных с ней надежд и ожиданий, то можно считать, что Евросоюз добился ощутимых успехов.
• Не случилось новой европейской войны.
• Франция и Германия связаны тесными союзническими отношениями.
• Евросоюз помог странам, прежде входившим в советский блок, снова стать органической частью Запада.
• За членством в ЕС выстроилась очередь желающих.
• Благодаря Евросоюзу усилились мощь и влияние государств-членов на мировой сцене.
• Все указывает на то, что институты Евросоюза находятся в преддверии трансформации, и это позволит ЕС или весьма значительной его части осуществить мечту об Объединенной Европе, ради которой он и создавался.
Одна беда – слишком много воды утекло с тех пор, как у отцов-основателей сложилось первоначальное видение объединенной Европы, и положение вещей изменилось. Является ли Европейский союз именно той структурой, которая нужна Европе? Или он превратился в одну из главных проблем Европы?
Глава 2
Неприятности с Евросоюзом как с политическим институтом
Я верю в политический союз. Я верю в политическую Европу. Я верю в Европу интеграции. Я верю в Европу, где мы идем одной общей дорогой в экономике, культуре и политике.
Николя Саркози, январь 2007 г.
Даже родись корова в конюшне, все равно коровой и останется.
Автор неизвестен
Все больше современных обозревателей склоняются к мнению, что успехи Европейского союза относятся к прошлому. Что же касается настоящего и еще больше будущего, то у организации налицо целый ряд серьезных пороков.
• ЕС страдает от глубокого кризиса идентичности.
• Институты ЕС по большей части дурно структурированы, и ими плохо управляют.
• ЕС фокусируется на круге задач, как правило, не соответствующих требованиям сегодняшнего дня, руководствуется целями гармонизации и интеграции, что ведет к избыточному регулированию и душит конкуренцию.
• ЕС отдалился от избирателей и утратил живую связь с ними.
Одно из главных следствий указанных пороков заключается в склонности ЕС принимать дурные решения, которые наряду с другими причинами сказываются на его экономических результатах, и о них я буду говорить ниже, тогда как в этой главе мы обсудим политические и институциональные особенности Евросоюза. Для начала я покажу, чем важны институты, а затем перейду к краткому рассмотрению изъянов в институциональной структуре ЕС, начиная с такого важнейшего вопроса, как идентичность. Затем поговорим об институтах ЕС как таковых и проанализируем, как у избирателей в странах – членах ЕС меняются взгляды.
Почему важно, как нами правят
На протяжении почти всей истории человечества люди были лишены права голоса в вопросе о том, как ими правят. Правители руководили как умели, до тех пор пока не появлялась какая-нибудь другая столь же произвольная сила и не узурпировала власть. Династии и империи приходили на историческую сцену и исчезали с нее без каких бы то ни было логических оснований, кроме применения грубой силы, которая перемежалась покорным подчинением власти традиций, законов и обычаев.
Не следует забывать, что долгая история правления деспотий по времени совпадает с такой же долгой историей практически нулевого экономического роста. Хотя виной тому причины достаточно сложного порядка, особо подчеркну в связи с этим, что способ правления всегда имел значение не только для свободы и счастья человека (что, разумеется, есть самые важные цели), но и для экономического роста. Неслучайно поэтому, когда в XVII–XVIII вв. Западная Европа действительно переживала начало расцвета, его связывали с ограничением произвольной власти, признанием силы и верховенства закона, а также с рождением энергичного и чуткого к поведению властей гражданского общества.
Причины промышленной революции (первой страной, где она произошла, стала Англия) вот уже две сотни лет служат пищей для нескончаемых академических споров, и, судя по всему, конца-края им в обозримом будущем не предвидится. А я бы, с вашего позволения, сформулировал проблему несколько иначе: причины промышленного переворота не исчерпывались открывшимися возможностями использования угля и энергии воды. Главную роль сыграли перемены в сфере политики, институтов и финансов.
Если сделать исторический экскурс в четыре последних столетия, то мы увидим, что три главные революции того периода тесно связаны с несогласием в обществе по поводу того, законны ли поборы, которые действовавшая в тот период суверенная власть взимала с подданных. Возьмем Английскую революцию XVII в. (также называемую Английской гражданской войной), в ходе которой король Карл I лишился головы и в стране на короткий период установилась республика. Поводом послужил конфликт между парламентом и Карлом I, когда последний решил без согласия парламента повысить налоги, чтобы добыть средства для ведения войн. Аналогично этому одной из причин Великой французской революции 1789 г. стало несогласие с налогообложением конфискационного характера. Вопрос налогов также в определенной степени дал повод и для Американской революции 1776 г., и для знаменитого лозунга революционеров «нет налогов без представительства». В случае двух из трех упомянутых революций (в Англии и США) ограничение полномочий суверенной власти, особенно в сфере экономики, послужило определяющим фактором для последующего экономического преуспевания.
Что касается институтов, то их роль действительно важна. В недавно вышедшей книге «Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty» («Почему одни нации богатые, а другие – бедные: источники мощи, процветания и бедности», 2012 г.) Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон проводят различие между инклюзивными (вовлекающими) институтами, которые служат общественным интересам, и экстрактивными (извлекающими), по сути обслуживающими интересы правящей верхушки или какой-либо особой группы. Аналогично в своей книге «The Trouble With Markets: Saving Capitalism from Itself» («Неприятности с рынками: спасти капитализм от него самого») я разделяю созидательные и распределительные виды деятельности. Прогресс в обществе возможен только в том случае, когда инклюзивные институты преобладают над экстрактивными.
Как подчеркивает видный экономист и нобелевский лауреат Дуглас Норт,[9] институты, играющие серьезную роль, не обязательно имеют формальный характер. Неменьшую роль играют и те, что Норт называет «неформальными институтами», к которым относятся, например, социальные условности, запреты, обычаи, традиции, общепринятые нормы поведения. Норт отмечает, что, получив независимость, латиноамериканские государства приняли конституции, как под копирку переписанные с конституции США, что, однако, не стало залогом эффективного государственного управления. Норт объясняет это тем, что практически все государства Латинской Америки прежде были колониями Испании и потому в их обществах пустили крепкие корни испанские неформальные институты, в рамках которых «личные отношения» играют решающую роль для подавляющего большинства процессов политического и экономического обмена. США, в отличие от Латинской Америки, начали свое существование как британская колония, что позволило им пожинать плоды британских неформальных институтов, позволяющих осуществлять сложные обезличенные обмены.
Теперь посмотрим, как складывались институты Евросоюза. Правильно ли выстроена их структура? Содержатся ли в договорах Евросоюза и в сопутствующих им актах и установлениях четко прописанные положения, ограничивающие произвольную власть? Если отталкиваться от того, что нам известно, то правда ли, что общеевропейские институты действуют во благо экономического роста? Могут ли институты Евросоюза рассчитывать на лояльность и симпатии со стороны подвластных им народов? Чтобы ответить на эти вопросы, первым делом необходимо исследовать их идентичность.
