скоро изведут, и потому особенно, что такое обобщенное административное зло немыслимо при надлежащих законах иначе как в соединении, даже в зависимой связи со злом в самых высших административных сферах, а они, как высшая точка здания, видны отовсюду, кроме разве самой внутренности здания и очень близких к нему мест, и могут быть переменены, не трогая самого здания.
Отстраняя фигуральность, думаю, что мысль моя станет уясняться, если скажу, что во главе администрации обычно у нас считается сам царь, действующий чрез министров; следует же иметь особого, царем, конечно, поставляемого главу администрации, без чего зло, легковозможное в административном деле как вообще, так и по частям, искоренить очень трудно. Государь есть верховный правитель, и вся администрация только известная доля целого правительства. Пороки в администрации, всегда возможные и до крайности могущие вредить «благу народному», ничуть не должно даже в мыслях относить к недостаткам всего правительства, а лишь к недостаткам самой администрации.
Если администрация будет иметь своего высшего представителя и пороки определяются недостатками отдельных лиц, высший администратор их заменяет лучшими; если же вся система на деле окажется плохой, т. е. благу народному несоответствующей, перемена возможна при помощи назначения монархом нового высшего администратора с иными, быть может, общими или исходными началами, из другой «партии», как принято говорить на основании западноевропейских примеров парламентских партий.
В делах людских абсолютное совершенство обеспечить невозможно, но приближаться к нему должно постепенно, чего и можно достигнуть не иначе как в соединении двух приемов: гипотез и опытов. Гипотезы — это «партии», опыты — это исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт, а неладное для всего совершенствования необходимо заменять пригодным. Пригодное можно и должно твердо узаконить, но сомнений и недоразумений все же останется множество, всего решить и направить в должную благую сторону нельзя, и вот для этого-то сонма сомнений и недоразумений нужна администрация с определенными, осознанными «партийными» гипотезами или с системой, целями и приемами.
Попробовав их на деле, она сама может сознать свою ошибочность, тогда и уйдет от дела; а если не сознает сама, а окажется по результатам непригодной, ее удалят и перейдут к иному, например, от застращивания и репрессий к снисходительности и содействию, от классицизма к реализму, где они еще не узаконены, от системы «золотой валюты» к кредитной, от юдофобства к юдофильству и т. п. Решать абсолютно будет жизнь и действительность, и всякая система решений, заранее готовых, на деле может быть злом, жизнь же может прибавить и компромиссов, и средних мер, подготовки и последовательности. Если признается необходимым и сами законы изменять, то тем паче надо иметь возможность легко сменять отношение исполнителей к тому, что остается еще невыясненным для законодателей и для чего назначены исполнители или администраторы, долженствующие применять не одни буквы, но и дух законов. Только не искусившийся в жизни и в приложении «систем» может думать, что у него есть ключ к решению всего. Не только его еще нет у кого-либо в руках, но он помещен так высоко и далеко, что подбираться к нему люди могут лишь осторожно, путем постепеновским, индуктивно-опытным.
В деле правительства путь этот до сих пор цельнее всего выразился в установлении единства администрации, осуществляемом во главе министров или первым министром, или в том, что у нас подразумевается обыкновенно под именем канцлера, как для краткости я его и буду далее называть. Его главнейшее право внешнее — подбирать себе министров, ведающих отдельными частями администрации, а право внутреннее — держаться определенной системы. Его главнейшую, как бы внешнюю обязанность составляет направление всех частей администрации «благу народному», а обязанность внутреннюю — удаляться, если принятая им система окажется на деле худой.
У нас и в наше время, конечно, как канцлер, так и министры, им предлагаемые, не только должны избираться и утверждаться, как повсюду, государем, но и должны следовать исключительно за его указаниями; прямой связи с Государственной думой у них не будет, но косвенная при посредстве царя с народом явится непременно, а такая связь, по мне, лучше всякой непосредственной, прямо согласованной с преобладающей партией народных представителей.
Устойчивость верховного правителя в настоящем и предстоящем определится опорой на три высших учреждения: Государственную думу, Государственный совет и канцлера с министрами. Опора первая, должно надеяться, будет тверда народным избранием и опытом современным; опора вторая — разнообразием личных направлений, прошлым опытом проверявшихся, и независимостью положения; третья же опора по существу может быть шаткой, но ее легко заменять новой, в которой можно ждать всей желаемой прочности.
Скажу яснее или прямее: практически благие начинания правительства найдут при предлагаемом строе скорое осуществление, по крайней мере, со стороны двух важнейших органов правительства, а все то непрактическое или вредное «благу народному», что может прорваться в жизнь и ее администрацию, не только заявится народными представителями, но и послужит — прямо или косвенно — к смене канцлера и министров и затем, конечно, поправится или отменится.
Единство исполнительной власти, выражающееся в установлении должности канцлера, считается мной одним из первейших условий возможности устранения многих явных недостатков существующего у нас строя даже по той причине, что ныне, когда все министры и министерства лишь с формальной стороны связаны в Комитете министров, а в существе вполне независимы друг от друга, в администрации повсюду, т. е. на всех ступенях, идут и действуют разноречивые начала во всем том, что еще не окрепло, и особенно в том, что требует от администрации не отрицательных (карательных), а положительных (содействующих) мероприятий, так как в практике разделить министерства необходимо, а в жизни главнейшие дела, особенно прогрессивно новые, столь сложны, что касаются многих министерств, а каждое чувствует себя независимо, точно особые государства в едином общем.
Примеры на каждом шагу и, конечно, известны всякому из нас. Выдающимся примером служат дела того промышленного развития, которое должно определить судьбы экономического роста России и всего благосостояния ее жителей. Министерство финансов, особенно со времени И.А. Вышнеградского, приложило много усилий к содействию его успешному ходу и росту, но дела этого рода только одной частью своей зависят от этого министерства, а много зависят в своем течении от Министерств внутренних дел, путей сообщения, государственных имуществ и др. В подробностях и частностях это сказывается резко, например железостальные заводы, ведущие все дело до переделки с добычи чугуна из руд, должны держаться инструкций и инспекторских указаний горного ведомства, долго причислявшегося к Министерству государственных имуществ, а те, в которых ведется то же самое дело, начиная с чугуна, целиком подчинены Министерству финансов, порядки же в обоих министерствах
