В Дворовой тетради 1552-1562 гг. записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы, или избы. Со временем число приказов увеличилось до 80. Штат каждого приказа составляли дьяк, подьячие и писцы числом от 20 до 50 человек.
Характерной чертой системы приказного управления была чрезвычайная дробность ведомств и отсутствие четкого разграничения функций между ними. Наряду с центральными отраслевыми управлениями (Казна, Посольский, Разрядный, Поместный, Разбойный, Конюшенный, Ямской приказы, приказ Большого прихода) существовали областные приказы, управлявшие территориями отдельных земель (Тверской, Рязанский дворцы), упраздненными удельными княжествами (Дмитровский и Углицкий дворцы) и вновь завоеванными землями (Казанский дворец). Существовали также различные мелкие ведомства: Земский двор (полицейское управление столицы), московское тиунство и т.д. Не только областные дворцы, но и центральные приказы имели в своем ведении выделенные им территории. В пределах этой территории приказ собирал налоги, творил суд и расправу. К примеру, Посольский приказ осуществлял управление Карельской землей.
Первыми в состав думы вошли руководители Казенного приказа — двое казначеев и хранитель большой государственной печати — «печатник». В 60-х годах думными дьяками стали разрядный, поместный и посольский дьяки. Они постоянно присутствовали на заседаниях думы и докладывали дела.
Боярская дума контролировала деятельность приказов, периодически посылая туда окольничих и бояр. По существу, приказы стали разветвленной канцелярией думы. С образованием приказной системы Боярская дума окончательно конституировалась в высший орган государственной власти.
Важной особенностью почти всех новшеств середины XVI в. были сугубый практицизм правительственных мер, несовершенство или отсутствие у них законодательной основы. Приказы не имели регламента, который определял бы структуру новых учреждений и порядок их деятельности.
Реформа центрального аппарата управления повлекла за собой преобразование местного управления — системы кормлений. Текст подлинного приговора думы о кормлениях отсутствует, и о его содержании можно судить только по литературному пересказу.
Незадолго до своей отставки Адашев включил в официальную летопись рассказ, ставивший целью прославить его реформаторскую деятельность. Этот рассказ окрашен в апологетические тона и требует критики. Адашев подверг решительной критике устаревшую систему местного управления, при которой провинциальные власти, наместники и волостели кормились за счет населения. Узнав о злоупотреблениях кормленщиков, царь велел «расчинить» по городам и волостям старост, которые бы участвовали в судебных делах, и заменил прежние поборы в пользу кормленщика специальным оброком — «кормленным окупом», шедшим в казну.
В приведенном «приговоре» о кормлениях имелся один существенный пробел. Закон не уточнял, на какие города и волости распространялась реформа местного управления.
Радикальная критика системы кормлений предполагала необходимость полной ликвидации устаревшей системы. Между тем из летописного текста следовало, что царь по рассмотрении вопроса о кормлениях «бояр и велмож и всех воинов устроил кормлением праведными урокы, ему же достоит по отечеству и по дородству».
Правительство приступило к ликвидации кормлений уже в самом начале 50-х годов, и именно тогда были ликвидированы крупнейшие наместничества во внутренних уездах страны (Рязанское, Костромское и др.). После взятия Казани бояре, «возжелаша богатества», разобрали доходнейшие из кормлений, а прочими кормлениями «государь пожаловал всю землю», иначе говоря, знатнейшее дворянство. Новая широкая раздача кормлений имела место в связи с первыми успехами в Ливонской войне в 1558 г.
Итак, «приговор» 1555-1556 гг. не ликвидировал систему кормлений одним ударом.
Из-за противодействия бояр и знатных дворян, пользовавшихся привилегией замещать «кормленные» должности, отмена кормлений затянулась на многие годы. Перестройка органов местного управления была осуществлена в сравнительно короткий срок только на Севере, где на черносошных (государственных) землях жило малочисленное крестьянское население и пош'и вовсе отсутствовало землевладение дворян. Суд и сбор податей, прежде осуществлявшиеся здесь кормленщиками, перешли в руки «излюбленных голов», выбранных населением. На черносошном Севере земское самоуправление дало наибольшие преимущества не дворянам, а купцам-промышленникам и богатым крестьянам. Земская реформа в целом как бы завершила общую перестройку аппарата государственного управления на новых сословных началах.
В центральных уездах земская реформа, начатая еще в 1539 г., носила с самого начала продворянский характер. Правительство передало надзор за местным управлением губным старостам и городовым приказчикам, которых и бирали из своей среды провинциальные дворяне. Губные старосты, а не наместники-кормленщики должны были теперь вершить суд по важнейшим уголовным делам. Деятельностью губных старост непосредственно руководил Разбойный приказ в Москве.
Летописный рассказ о преобразовании военно-служилой системы в 1556 г. страдает такими же противоречиями, что и повествование о кормлениях. Проблема военной службы и земельного обеспечения дворянства оказалась в центре внимания властей с первых дней реформы. В знаменитых «царских вопросах» Стоглавому собору власти впервые заявили о необходимости «уравнять дворян в землях» и обеспечить разоренных «недостальных» дворян. «И то бы приговорити, — значилось в царских вопросах, — да поверстати по достоинству безгрешно, а у кого лишек, ино недостаточного пожаловати». Не было другого вопроса, который бы так глубоко занимал и волновал всю массу дворянства, как вопрос о земельном обеспечении.
Тема «дворянского оскудения» получила наиболее полное освещение в сочинениях известного публициста 50-х годов Ермолая Еразма. Его трактат «О землемерии» содержал проект всеобъемлющей перестройки системы поземельного обеспечения служилого дворянства. Целью Еразма было спасение «скудеющего» мелкого дворянства и вместе с тем облегчение участи крестьян — «ратаев». Еразм добивался того, чтобы дворяне несли воинскую службу в строгом соответствии с размерами их земель. Для этой цели правительство должно было произвести всеобщее «землемерие».
Для Еразма характерно живое сочувствие нуждам крестьян. Адашев стремился провести военно-административные реформы, отвечавшие интересам дворян в первую очередь. Однако идеи Ермолая Еразма не были чужды Адашеву. Следы их влияния можно обнаружить в летописном рассказе о реформе военно-служилой системы в 1556 г.
Согласно этому рассказу, «приговор» о службе должен был воплотить в жизнь идею уравнения дворян в земельных владениях: «Посем же государь и сея расмотри: которые велможы и всякие воины многыми землями завладели, службою оскудеша, не против государева жалования и своих вотчин служба их, — государь же им уравнения творяше: в поместьях землемерие им учиниша, комуждо что достойно, так устроиша; преизлишки же разделиша неимущим».
Перед нами литературная версия, а не подлинный текст закона. Тщетно мы стали бы искать в нем ответ на вопрос, какие поместные оклады служили основой уравнительного «землемерия» и как определялись «излишки» у вельмож, «оскудевших службой».
Из дальнейшего летописного изложения можно заключить, что реформа свелась к очередному генеральному смотру дворянского ополчения, во время которого служилые люди и «новики» получили положенные им поместные оклады, а «нетчики» лишились своих земельных владений. Среди землевладельцев, лишившихся «преизлишков», были, конечно, не одни «вельможи». Кроме них, пострадали вдовы, малолетние дети дворян, разоренная мелкота, «избывшая службы».
Проект уравнительного «землемерия» был самым радикальным из всех проектов Адашева. Но на практике его осуществление, по-видимому, не привело к решительному перераспределению земель между «вельможами» и «простыми воинниками». Реальное значение реформы состояло в другом. Власти приравняли вотчины к поместьям в отношении военной службы. Не только помещики, но и вотчинники теперь должны были отбывать обязательную военную службу и выходить в поход «конно, людно и оружно». С каждых 150 десятин пашни землевладелец выводил в поле воина в полном вооружении.
Боярская книга 1556 г. свидетельствует, что нормы службы с земли, обозначенные в летописном отчете Адашева, носили реальный характер. Примечательно, что при определении норм службы власти приняли за исходную норму оклад в 100 четвертей «доброй» земли. Помещики, имевшие меньший оклад, вообще не обязаны были выставлять в поход боевых холопов. Вотчинники получили право на поместье наряду с прочими служилыми людьми, вследствие чего принцип обязательной службы был распространен на все категории землевладельцев. Поместная система уравняла всех дворян в отношении службы.
