Государственный Совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского Генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).
Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ Государственной Думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею законопроекты.
На практике законодательная активность Государственной Думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную Думу первого созыва было внесено шестнадцать правительственных законопроектов и столько же депутатских3. Важнейшие законопроекты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения4. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь два депутатских проекта вышло из комиссий.
За 72 дня своей работы Первая Дума одобрила лишь два законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн рублей на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов М. М. Винавера, решили не восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в три раза (с 50 до 15 млн рублей). Вскоре этот проект был одобрен Государственным Советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным Советом до роспуска Первой Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения5.
Законодательная деятельность Второй Государственной Думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.
Государственная Дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела (54 не получили движения после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным Советом.
Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.
Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных заявления (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах. Законопроект был отклонен Государственным Советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты6.
В Государственную Думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный Совет внесли 2567 законопроектов: министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внесли по 180–200 проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной Думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взято обратно, 79 отклонено Думой (в том числе 1 — совещания Думы), а 2346 (95 %) было ею одобрено. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные еще в 1907 г.
Из числа одобренных Думой проектов 97 % приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным Советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из палат)7.
Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди нерассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались исключительно Думой.
В Государственной Думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В первую сессию Четвертой Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного Совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за первую сессию не был окончательно одобрен Думой.
Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 12398.
В Государственной Думе Российской империи законодательную инициативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении взаимоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нуждаются в комментариях. Основная масса правительственных законопроектов представляла собой так называемые «законники» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60 % законопроектов), зачастую на небольшие суммы (так как министерства плохо составляли свои бюджеты),
