«Сложно представить, – сказал он, выступая на дискуссии в Фонде „Либеральная миссия“ 6 марта 2003 года, – какое жесточайшее сопротивление в Министерстве финансов и правительстве вызвало введение этих нормативов» (Там же, 95). И правильно вызвало, добавлю я от себя: твердые нормативы создают непреодолимые трудности для бюджетного планирования и связывают руки Министерству финансов в вопросах, требующих гибкого решения. Следует признать права каждого уровня публичной власти устанавливать свои налоги и сборы, перейти к конкурентному федерализму.
Лавров верно замечает: «Пока большинство налогов выплачивается не физическими, а юридическими лицами по месту их размещения, очень трудно будет перейти к принципу „один бюджет – один налог“» (Либоракина 2003: 97), – это основной принцип конкурентного бюджетного федерализма. Следует констатировать, что на крупные шаги правительство пока не готово, поэтому они либо медлят, либо предполагают решить все проблемы через централизацию власти.
Новый Закон о местном самоуправлении прошел в Думе второе чтение 11 июня 2003 года. Благодаря поддержке проправительственных фракций и авторитету Козака «за» проголосовал 231 депутат; «против» был подан 171 голос (38, 7%). Такое редко случалось в уже тогда послушной Думе. Накануне Министерство финансов ознакомило депутатов с проектами изменений, которые оно намеревалось предложить для внесения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Правительство же эти предложения до дебатов в Думе рассмотреть не успело.
Будут ли назначать мэров?
После предложений президента о фактическом назначении губернаторов ситуация видится в несколько ином свете. Представляется очевидным, что назначенцы будут с бóльшими основаниями требовать полного построения вертикали власти.
Губернатор Краснодарского края А. Ткачев, выступая в защиту предложений президента об отмене выборности глав субъектов Федерации в одной из передач В. Соловьева «К барьеру», прямо заявил: «Да, я уже выгнал 30 глав районов из 48 за неспособность». Напомню, в 1990-х годах аналогичные действия главы Удмуртии Волкова привели к рассмотрению дела в Конституционном суде, который признал их противоречащими Конституции. Атмосфера меняется: в 2004 году подобные инициативы Ткачева уже не вызывают у власти реакции отторжения.
Когда вопрос с назначением мэров уже казался решенным, а число губернаторов, выступивших в поддержку инициатив президента, значительно выросло, разнесся слух, что с реализацией проектов реформ регионального управления в Кремле решили несколько повременить, ибо усмотрели в них совершенно откровенное, не поддающееся юридическим кривотолкам нарушение Конституции. «А на это, – будто бы сказал сам президент, – мы не пойдем». Впрочем, большинство экспертов скептически смотрят на перспективы федерального развития России и склоняются к мысли, что речь идет не о принципиальном отказе от идеи строительства вертикали, а о стремлении действовать последовательно, не накаляя обстановку, давая общественности возможность примириться с тем, что было сделано прежде.
Думается, что выборность губернаторов гораздо менее важна для нашего будущего, чем самостоятельность местного самоуправления, которой по-прежнему грозит полное уничтожение.
Глава 8
Партии и парламент
Народное представительство, разделение властей и политическая конкуренция входят в число неотъемлемых, наиболее фундаментальных свойств демократического государства. Парламент реализует идею народного представительства и выполняет функции законодательной власти, образуя центральное звено в системе разделения властей. Исполнительную власть также возглавляют лица, избираемые через прямые выборы или через парламент, который, наряду с судебной властью, противостоит власти исполнительной – как институт общественного контроля, как противовес потенциально возможному авторитаризму.
Партии реализуют идею политической конкуренции, условия которой могут быть и неравными. Страна считается демократической только в том случае, если ее политический спектр содержит по меньшей мере две партии, которые имеют реальные шансы прийти к власти в результате выборов.
8. 1. Партийное строительство
Известный экономист лорд Роберт Скидельский утверждал: «В настоящих демократиях политические партии создают президента. В России президент создает партии» (Ведомости. 2005. 18 декабря). Попытаемся разобраться, в чем дело, и понять, почему к последним парламентским выборам ситуация оказалась хуже, чем была, скажем, в 1993 году.
Современная демократия – высокоорганизованная политическая система, в рамках которой те граждане, которые стремятся выразить свои предпочтения и защитить собственные интересы в парламенте, создают политические партии и участвуют в политической жизни страны. Именно партии, а не отдельные граждане вырабатывают программы и выдвигают лидеров, которые позволяют избирателям, сравнивая разные программы и разных лидеров, определять свои предпочтения. Вне партий кандидаты, если они до этого уже не завоевали популярность, практически не имеют шансов быть избранными, поэтому политические партии играют важную роль в жизни всех без исключения демократических стран. Партии суть институт открытой легальной публичной политики, в случае их отсутствия или слабости политическая борьба протекает в скрытой, нелегальной и непубличной форме.
Вырождаются ли политические партии?
В последнее время политологи обращают внимание на то обстоятельство, что во многих вполне демократических странах политические партии утрачивают былое значение. Выражение интересов тех или иных социальных слоев, идеологическая роль партийных программ – все это уходит в прошлое. Во время избирательных кампаний на сознание избирателя обрушиваются потоки пиара и нечистоплотного компромата. На первом плане оказываются внешняя привлекательность и красноречивость лидеров, а партийные съезды превращаются в красочные шоу. Чаще всего в качестве примера приводятся США, где демократическая и республиканская партии как бы «играют» в конкуренцию, но в конечном счете у власти, независимо от конкретного выбора граждан, оказываются одни и те же силы – крупный капитал и бюрократия. Предвыборные обещания редко исполняются: республиканцы делают примерно то же, что до них делали демократы, и наоборот.
Впрочем, мне ситуация видится в несколько ином свете. На деле оказывается, что партии все же имеют разные избирательные базы: демократы всегда опираются на либеральную (в американском смысле, т. е. левую) интеллигенцию, профсоюзы, национальные меньшинства, средний и малый бизнес. Республиканцы – консерваторы, популярные в американской глубинке, – на самом деле представляют крупный бизнес. Партии всегда предлагают разные точки зрения, критикуя своих оппонентов: демократы выступают за повышение роли государства, за социальные программы; республиканцы – наоборот, за уменьшение роли государства, сокращение налогов, за более либеральную (в нашем смысле) экономику. Сходство реальной политики объясняется просто: независимо от партийных пристрастий элита старается действовать в национальных интересах. В отношении национальных интересов и тех ограничений, с которыми следует считаться победителям, существует единая позиция. Таким образом, поле разногласий сужается, и если бы кто-то стал действовать иначе, оппоненты и СМИ немедленно отметили бы произошедшие отклонения. Такой порядок гарантирует стабильное и динамичное развитие.
Иногда высказывается мнение, что политические организации вытесняются некими информационными партиями (Марков 2004: 22), основанными на господстве медиагрупп или корпоративных кланов. Подобного рода вещи действительно встречаются в современном мире, в форме эксцесса это можно наблюдать и в России, где вообще склонны «видеть бревно в чужом глазу». Так что, на мой взгляд, слухи о вырождении политических партий сильно преувеличены.
В СССР существовала одна партия. Уже поэтому ее нельзя считать подлинной, поскольку партии создаются для участия в политической борьбе, подразумевающей конкуренцию. КПСС рухнула вместе с режимом, побежденная движением «Демократическая Россия», не имевшим по итогам выборов 1990 года большинства мест в Верховном Совете РСФСР. Во времена своего расцвета это была внепарламентская сила, но вскоре после событий августа 1991 года она распалась. Ельцин тогда не захотел стать лидером той или иной политической организации, так как боялся потерять личную популярность, связав свое имя с одной из группировок. Этот факт уже с самого начала предопределил низкую значимость партий в России. То же случилось и на выборах 1993 года: Ельцин был объявлен отцом всех россиян, а по итогам голосования победу праздновал В. Жириновский.
В 1993 году по инициативе депутата В. Шейниса была принята смешанная пропорционально-мажоритарная система парламентских выборов, главная идея которой состояла в укреплении партий: этому способствовало пропорциональное распределение мест в Думе по числу голосов, полученных по партийным спискам. Однако реального позитивного эффекта эта мера не принесла. Партии не стали играть важную роль в политической жизни, не завоевали признание граждан.
