Несмотря на то что поддержки своим предложениям среди палестинских общественных деятелей М. Даян не нашел, он представил свой план на обсуждение в кнесет (членом правительства он, напомним, уже не был). Согласно этому плану, контроль над Западным берегом и сектором Газы должен был оставаться в руках Израиля, чтобы в случае необходимости израильское руководство могло вернуть в тех или иных местах прежний режим управления. Самоуправление и автономия предполагались для людей, но не для территорий (это была прямая уступка М. Бегину, сделанная с целью повысить привлекательность этого плана в его глазах и в глазах парламентского большинства). За обеспечение безопасности на этих территориях по-прежнему должна была отвечать израильская Общая служба безопасности (ШАБАК), а Армия обороны Израиля, как и прежде, должна была оставаться в стратегически важных местах на Западном берегу и в секторе Газы. Полномочия, передаваемые местным властям, должны были включать в себя сферы сельского хозяйства, здравоохранения, транспорта, финансов и поддержания общественного порядка (речь шла о создании палестинской полиции). Самые важные для Израиля темы – такие, как контроль над землями и источниками пресной воды, а также вопрос о статусе еврейских поселений – предлагалось обсуждать в ходе последующих переговоров уже после создания палестинской автономии и формирования ее администрации. Анализируя предложения скончавшегося в 1981 году Моше Даяна, невозможно не заметить, насколько они были практически тождественны тем договоренностям, которые были достигнуты в ходе процесса Осло.
Важное отличие плана М. Даяна от тезисов «Рамочного соглашения» состояло в том, что, во-первых, не предполагалось упразднение израильской военной администрации, а во-вторых, не ставилось жестких временных рамок, которые изначально были нереалистичны. М. Даян очень надеялся, что М. Бегин поддержит его предложения. Специально для этого в план были включены пункты об «автономии для людей, а не для территорий», сохранение контроля над вопросами безопасности в руках Израиля, а также сохранение военной администрации. Однако премьер-министр не поддержал инициативу М. Даяна, которая была для него «первым шагом» к созданию автономного, а в будущем, возможно, и независимого палестинского государственного образования. 24 декабря 1980 года план М. Даяна был формально отклонен на голосовании в кнесете. Фактически на тот момент это означало окончание переговоров по созданию любой формы палестинской автономии на Западном берегу и в секторе Газы.
Создание гражданской администрации
Параллельно с шедшими переговорами об автономии израильское руководство, обеспокоенное ростом влияния ООП в палестинских городах, решило создать и укрепить альтернативную палестинскую элиту, на которую можно было бы тактически опереться в противодействии ООП.
Было принято решение создать так называемый союз 74 деревень в Хевронском округе[190]. Этот союз, во главе которого встал Мустафа Дудин, бывший иорданский министр труда, должен был стать опорой израильских властей и служить противовесом радикальному мэру Хеврона, избранному в ходе муниципальных выборов 1976 года. Среди задач союза было разрешение конфликтов среди местного населения, обеспечение кооперации и сотрудничества деревень для улучшения экономической ситуации, предоставление израильским властям советов при принятии того или иного решения.
Эта организация рассматривалась израильскими властями как эксперимент, который в случае своего удачного развития мог быть распространен на другие округа. После победы (пусть и с минимальным перевесом) «Ликуда» на выборах в кнесет в 1981 году Менахем Бегин вновь сформировал правительство, в котором пост министра обороны занял Ариэль Шарон. Он счел эксперимент с союзом деревень успешным, и аналогичные организации были созданы в округах Рамаллы и Вифлеема (Бейт-Лехема).
4 октября 1981 года правительство Израиля одобрило идею А. Шарона разделить военную и гражданскую администрации на Западном берегу и в секторе Газы[191]. Как официально заявлялось, гражданская администрация должна взять на себя те полномочия, которые предполагалось передать властям автономии. Главой гражданской администрации на территории Западного берега был назначен профессор Менахем Мильсон, а на территории сектора Газы – генерал Йосеф Лунц. Сам не поддерживавший идею разделения администраций, М. Мильсон все же согласился занять этот пост, надеясь, что сможет реализовывать свои планы и что политическое руководство не будет чрезмерно вмешиваться в его деятельность. Свою цель М. Мильсон видел в поощрение союзов деревень, в создании и развитии местной элиты, лояльной Израилю и оппозиционной ООП.
В реальности же оказалось, что у М. Мильсона практически не было полномочий и финансовых средств для реализации хоть сколько-нибудь масштабной политики. Более того, многие руководители Израиля не совсем понимали, для чего была создана гражданская администрация и к чему ее деятельность в итоге может привести. Это непонимание выражалось в отказе увеличить ее бюджет; фактически всех финансовых средств, имевшихся в распоряжении гражданской администрации Западного берега, хватало лишь на организацию в ограниченном масштабе работ по развитию инфраструктуры: прокладку дорог, строительство школ, больниц и систем водоснабжения.
В то время как гражданская администрация могла опираться исключительно на представителей союзов деревень, существовавших в нескольких округах, ей противостояли сразу несколько сил, среди которых были лидеры ООП и поддерживавшие их радикально настроенные мэры городов и студенты университетов, а также власти Иордании, видевшие в деятельности союза деревень угрозу своей борьбе за возвращение утерянных в 1967 году территорий. Против создания гражданской администрации выступал и ряд политиков внутри самого Израиля, опасавшихся, как бы ее действия не открыли путь к созданию автономного или даже независимого палестинского образования.
В марте 1982 года на Западном берегу и в секторе Газы начались серьезные выступления протеста против гражданской администрации. Мэр города Эль-Бире отказался сотрудничать с ней и был смещен с должности и временно заменен израильским офицером. Мэры многих палестинских городов публично заявили о своем намерении бороться с гражданской администрацией. Хотя в течение последующих нескольких недель были арестованы и смещены со своих постов еще несколько мэров, волнения распространялись на все новые и новые города Западного берега. Дестабилизация ситуации на Западном берегу привела к отставке Менахема Мильсона и назначению на пост главы гражданской администрации в сентябре 1982 года полковника Игаля Кармона.
В секторе Газы также начались волнения. Помимо собственно факта создания гражданской администрации, их причинами послужили попытка собрать недоимки по налогу на добавленную стоимость, а также постепенный отход Израиля с Синая и перспектива разделения города Рафиаха на две части между Израилем и Египтом (так как граница между странами проводилась по британской мандатной границе безотносительно к последующим тенденциям развития ситуации).
Можно привести несколько причин того, что деятельность гражданской администрации в первые годы после ее создания была неудачной. Прежде всего, едва ли удачным было само назначение на пост ее главы М. Мильсона, который фактически не имел возможностей проводить ту политику, которую сам он считал перспективной. Вероятно, что еще одна причина неудачи гражданской администрации кроется в ее попытке создания альтернативной палестинской элиты, что не могло не вызвать раздражения и, как следствие, конфронтации с мэрами городов, поддерживавших ООП. Кроме того, гражданская администрация не смогла предотвратить отдельные провокационные действия со стороны радикально настроенных израильских поселенцев по отношению к палестинцам, что также подорвало доверие к ней местного населения. Наконец, само создание израильской гражданской администрации вместо обещанной палестинской автономии, о которой говорилось в «Рамочном соглашении» между Израилем и Египтом, вызвало горечь и разочарование местных арабских лидеров. Все эти причины, сложившись вместе, привели к провалу деятельности гражданской администрации. Между тем израильское руководство не сочло нужным вернуться к прежней модели управления. В таком виде, разделенная на военную и гражданскую, израильская администрация на контролируемых территориях просуществовала вплоть до начала первой интифады.
Контролируемые территории в свете общественного мнения (1977–1987)
В 1967–1987 годах социологические опросы о судьбе контролируемых территорий проводились в Израиле редко и зачастую бессистемно. Достоверные социологические данные существуют лишь за период с октября 1973 по сентябрь 1979 года; они были собраны ныне уже не существующим Институтом прикладных социальных исследований им. Л. Гутмана, располагавшимся в Иерусалиме. В 1967–1973 и в 1980–1985 годах подобные опросы не проводились; они были возобновлены лишь в феврале 1986 года.
