Нарастающий вал вопросов внутренней и внешней политики лишал Императора возможности единолично руководить страной. На практике основная роль в управлении Империей принадлежала административному аппарату, прежде всего в лице высшей бюрократии – министров, директоров департаментов, министерств, губернаторов и других руководящих чиновников в Петербурге и на местах.
Правительственные решения проводились в жизнь министрами, обладавшими большой независимостью в сферах своей компетенции, а также руководимым ими управленческим аппаратом на центральном и местном уровнях. В провинции значительной самостоятельностью пользовались губернаторы и подчиненная им местная администрация. В уездах широкие полномочия имели назначаемые губернаторами земские участковые начальники, которые имели административные, полицейские и судебные функции.
Престиж государственной службы в России был очень высок, поскольку она традиционно являлась главной сферой общественной жизни, в которой образованный человек мог проявить свои способности и приобрести достойное социальное положение и материальный достаток. Это обстоятельство привлекало на государственную службу немало просвещенных, патриотически настроенных и безупречных в нравственном отношении людей. Оно же предопределяло неоднородность политических взглядов чиновничества. Наряду с узкими ретроградами в его рядах было немало людей умеренно-либеральных убеждений, готовых содействовать реформированию и модернизации страны. Ярким примером может служить деятельность С. Ю. Витте, который из мелкого железнодорожного служащего вырос в крупнейшего государственного деятеля, внесшего огромный положительный вклад в экономическое и политическое развитие России.
Историческая справка
Сергей Юльевич Витте (1849–1915) родился в городе Тифлисе (Тбилиси) в семье крупного чиновника голландского происхождения. После окончания университета поступил на службу в канцелярию новороссийского и бессарабского генерал-губернатора, а вскоре перешел в управление казенной Одесской железной дороги. Начав с должности железнодорожного кассира, он сделал головокружительную карьеру, в феврале 1892 г. получив пост министра путей сообщения, а в августе того же года и министра финансов. С 1903 г. возглавлял Комитет министров, в 1905–1906 гг. – Совет министров. Проведенные им реформы способствовали укреплению российской экономики и финансовой системы, быстрому росту промышленности. За заключение благоприятного для России Портсмутского мира с Японией летом 1905 г. получил титул графа. Под руководством С. Ю. Витте был составлен Манифест 17 октября 1905 г. и проведены выборы в I Государственную Думу (1906 г.). Из-за плохих отношений с Императором в апреле 1906 г. Витте уходит в отставку с поста руководителя правительства. Статс-секретарь, член Государственного Совета, С. Ю. Витте оставил воспоминания, которые являются ценнейшим источником по истории России. Когда в феврале 1915 г. Витте неожиданно скончался от простуды, Император не нашел нужным сделать общепринятый в отношении сановников его ранга жест – прислать венок или выразить вдове соболезнования. Он только приказал опечатать бумаги покойного.
Последствия Великих реформ 1860-х гг. существенно изменили социальный состав чиновничества. Наиболее привилегированным, с точки зрения приема на государственную службу, оставалось потомственное дворянство, но из-за своей малочисленности оно было не в состоянии удовлетворить возрастающие потребности государства в административных кадрах. Социальные источники их пополнения постоянно расширялись. Главным критерием отбора кадров к концу века все больше становилось не сословное происхождение, а образовательный уровень, что ускоряло профессионализацию административного аппарата. В конце XIX в. на долю чиновничества приходилось свыше половины мужского населения с высшим образованием. Но образованных чиновников в России всё равно не хватало. Число лиц с высшим образованием в составе государственного аппарата в 1897 г. составляло лишь 39,5 %. К началу XX столетия в России было около 385 тыс. чиновников. По количеству чиновников на душу населения Россия в два, а то и в три раза уступала другим крупным европейским державам.
Костяк чиновников высшего звена составляло «служилое» дворянство, т. е. выходцы из разных сословий, причисленные к дворянству по достижению определенных чинов. Сохранялась также давняя традиция приема на государственную службу лиц нерусского и иностранного происхождения, особенно «остзейских» немцев из прибалтийских губерний, отличавшихся, как правило, европейской образованностью и глубокой личной преданностью Императору.
Карьера российского чиновника регламентировалась петровской «Табелью о рангах» и многочисленными правилами чинопроизводства, получения наград, ношения мундиров и т. д., имевшими большое дисциплинирующее воздействие. Чиновник знал, что при добросовестном исполнении своих обязанностей он мог рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, каждая ступень которой приносила ему новые материальные льготы и повышение общественного статуса. Оборотной стороной этого порядка была зачастую формально-бюрократическая оценка деятельности служащего, во многом определявшаяся безупречной выслугой лет, а не личными способностями и заслугами. Общепризнанными недостатками русской государственной службы были слабая координация и соперничество между различными ведомствами, неравномерная загрузка чиновников служебными обязанностями, фаворитизм и вмешательство в государственную политику придворных кругов. К этому следует добавить техническое несовершенство тогдашнего делопроизводства. Например, огромное количество времени уходило на переписывание от руки служебных бумаг: пишущие машинки появились в министерствах только в самом конце XIX в.
Тем не менее, созданный русской классической литературой собирательный образ чиновника как безответственного карьериста и взяточника отражал скорее настроения общественности, нежели реальное положение дел. Всевластие и произвол административного аппарата были существенно ограничены силой права. Русские Императоры первыми были заинтересованы в соблюдении законов, которые сами же и устанавливали. Надзор за чиновниками «сверху» подкреплялся контролем «снизу», прежде всего со стороны органов административной юстиции, в которых подданные Империи могли обжаловать незаконные действия и злоупотребления государственных служащих. Коррупция и взяточничество чиновников имели место главным образом на местном уровне. В высших эшелонах бюрократии серьезные проступки были редки, да и сами возможности их совершения сведены к минимуму.
Свидетельство очевидца
Философ Николай Лосский был потрясен, узнав, что для получения разрешения на издание журнала «Вопросы Жизни», который они организовали в 1904 г. вместе с Николаем Бердяевым и Д. Е. Жуковским, надо дать взятку петербургскому чиновнику. Как о событии исключительном, Лосский написал об этом случае через тридцать лет в своих воспоминаниях: «Самое печальное было то, что для получения разрешения необходимо было дать взятку видному чиновнику, через руки которого проходили дела о периодических изданиях. Имя его было, насколько помню, Адикаевский. Конечно, он не сам брал взятки, а посылал для этой цели подставных лиц. Они приходили всегда вдвоем: оба они были, кажется, инженеры, один с польскою, другой с немецкою (еврейской) фамилиею. Жуковский, я и эти два грязные господина встретились в моем кабинете раза два и, наконец, сошлись на сумме в несколько сот рублей, после чего разрешение на журнал было дано». – Н. О. Лосский. Воспоминания. Жизнь и философский путь. М.: Викмо-М – Русский путь, 2008. С. 126.
Средством общественного контроля над администрацией была пресса, которая, за неимением возможности критиковать высшую власть, направляла свои обличительные стрелы против «бюрократии» – администрации и чиновничества. Такое положение, поддерживая в народе традиционное представление о «хорошем царе и плохих боярах», устраивало русских самодержцев.
Важным ограничителем всевластия чиновников были и органы местного самоуправления – земства и городские думы, права которых в царствование Александра III были урезаны, но далеко не уничтожены. Самодержавная власть была заинтересована в их деятельности хотя бы для того, чтобы переключить внимание общества с общеполитических на местные проблемы. Эти органы, будучи избранными населением, стояли ближе к его повседневным нуждам и заботам, в большей степени поддавались общественному контролю и обладали собственным многочисленным административным аппаратом и независимыми от государства финансами. Земские и городские круги были основным источником либерально-конституционных настроений и движущей силой формирования гражданского общества в России.
