Наконец, вслед за коллежской и провинциальной реформой перестроено было и городское сословное управление по тому же иноземному образцу и с такими же самодельными приспособлениями. Губернская реформа 1708 г., превратив московскую ратушу в управу города Москвы, лишила городовые торгово-промышленные общества с их земскими избами и выборными бурмистрами высшего сословного учреждения, которое их объединяло. Теперь решено было восстановить такой объединяющий центр и тем «всероссийского купечества рассыпанную храмину паки собрать». Как и все, это дело сначала казалось Петру очень легким. На предложение Фика о необходимости уставить градские магистраты и добрыми регулами их снабдить он с легким сердцем положил в 1718 г. резолюцию: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». В полтора года ничего не было сделано. В начале 1720 г. князю Трубецкому поручено было образовать магистрат в Петербурге, а потом по образцу его такие же сословные коллегиальные учреждения и в других городах. Но и в 1720 г. ничего этого не было сделано. В начале 1721 г. будущему образцовому магистрату дан был регламент, по которому он в звании Главного магистрата, подчиненного прямо Сенату, вместе с обер-президентом своим князем Трубецким должен был устроить городовые магистраты, дать им инструкцию и руководить ими. Прошел 1721 год, и опять ничего не было сделано. В начале 1722 г., ободрив неповоротливого обер-президента перспективой каторги, Петр предписал кончить все дело в полгода; но инструкция магистратам составлена была только через 2/2 года после этого срока. Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные, «знатные» купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй - мелочные торговцы и простые ремесленники, которых тогда же велено было устроить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, отнесены были к третьему классу - подлых людей, которые в магистратской инструкции хотя и признаны гражданами, но «к знатным и регулярным гражданам» не причислены. Замечу мимоходом, что подлые люди значили тогда просто низшие классы, лежащие под верхними, не имея неприятного нравственного значения, приданного этому выражению позднее. Магистратская реформа, объединяя городские общества, изменяла характер городового управления. По указам 1699 г. земские бурмистры выбирались на один год, члены магистрата бессрочно, были бессменны: очевидно, чувствовалась потребность в более устойчивом составе городского управления. Бурмистры избирались всем посадским обществом на посадском сходе из всех разрядов посадского населения; членов магистрата по регламенту выбирали только бургомистры и «первые мирские люди» и только из «первостатейных», из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Круг деятельности магистрата был гораздо шире прежней земской избы: в больших городах ему принадлежала судебная власть в своем обществе, равная компетенции надворного суда, не только по гражданским, но и по уголовным делам; только смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат, составлявший также и высшую апелляционную инстанцию для городовых магистратов. Те же магистраты ведали городскую полицию и городское хозяйство, обязаны были заботиться о размножении мануфактур и ремесел, о заведении городских начальных школ, богаделен и т. п. По инструкции магистраты действовали не замкнуто, вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для «гражданских советов», принимать от гильдейских старост предложения о городских пользах, давать старшинам и старостам «позволение» на переверстку податных окладов, выбирать податных сборщиков «общим с гражданы согласием». Но в этих гражданских советах магистрата о делах, касавшихся «всего гражданства», участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, и то лишь с совещательным голосом, а чернорабочие, не причислявшиеся к «регулярным», полноправным гражданам, могли через своих старост и десятских только «доносить» магистрату, ходатайствовать о своих нуждах. Все эти особенности магистратской реформы делали гильдейское гражданство господствующим классом городского общества, городовым патрициатом. Но этим только узаконялось положение высшего купечества, созданное финансовыми порядками еще до Петра. На это купечество падали по общественной раскладке наиболее крупные податные оклады и самые тяжелые службы по казенным поручениям. Выручая сограждан своей капиталистической мочью, оно, естественно, имело и наиболее сильный голос в делах городского общества. Но магистратская реформа вводила небывалое отношение самих магистратов к городским мирам. Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя по выборам из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством: в регламенте 1721 г. и в инструкции 1724 г. члены магистрата прямо и названы «действительными начальниками» граждан. При такой постановке магистратов члены их, эти выборные президенты, бургомистры и ратманы, становились простыми чиновниками, и сам закон ставил их на чиновный путь, обещая им за службу чины по табели о рангах, а президентам за выслугу - даже возведение в дворянство. Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами. Такой поворот произошел от перемены во взгляде Петра на задачи городского самоуправления. В 1699 г. он имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений. К 1720 г., когда предпринята была магистратская реформа, взгляд его перешел с узкой, фискальной точки зрения на более широкую, народнохозяйственную: он понял, что необходимо расширить и углубить самые источники государственного дохода, а не просто изловчаться только в усилиях их исчерпать; но для этого надобно было посредством заимствованных зондов добраться до более глубоких и обильных жил, которыми эти источники могли бы питаться. Такие зонды для своих городов он и нашел или ему указали в магистратах, которые так хорошо управляли городами на Западе. Проникшись мыслью, что только благоустроенный народ может давать казне верный и хороший доход, Петр и возложил на магистраты сверх прежних обязанностей по казенным сборам еще важные экономические и образовательные заботы о размножении мануфактур, о распространении грамотности, об общественном призрении. Такие задачи были не под силу городской массе с избираемыми ею годовыми бурмистрами, и Петр передал ведение городских дел «людям добрым и умным» из «знатного» купечества с избираемыми из него же бессрочно властными коллегиями, которые могли бы заставить себя слушаться и почитать. Магистратская инструкция предписывает русским магистратам «честно и чинно себя держать, дабы в такой знатности и почтении были, как и в других государствах». Очевидно, Петру мерещился призрак богатой и влиятельной западноевропейской буржуазии. Расчеты не оправдались, магистратские бургомистры оказались не лучше земских бурмистров; но в этом был уже виноват не один Петр.
Наконец я кончил обзор реформ в управлении. Он мог бы быть гораздо короче, но я не заботился о его сокращении. В этой отрасли своей деятельности Петр потерпел всего больше неудач, допустил немало ошибок; но это не были случайные, скоропреходящие явления. Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни, правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей; те и другие будут потом признаны священными заветами великого преобразователя, хотя он сам иногда сознавал свои неудачи и не раз сознавался в своих ошибках. Надобно внимательно выяснить, откуда пошли приемы и привычки управления, преследующие русскую жизнь после Петра на протяжении чуть не двух столетий и не оправдываемые условиями, какими они были вынуждены при Петре.
НАЧАЛА НОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.
Припомните застольную беседу Петра со своими сотрудниками в 1717 г., когда князь Я. Долгорукий указывал Петру, что среди своих военных и дипломатических успехов он еще очень мало сделал для законодательства, для внутреннего устроения своего государства. С этого именно года Петр приступил к усиленной законодательной работе: в какие-нибудь 5 - 6 лет сделано было больше, чем делалось прежде и после в 5 - 6 десятилетий. Устройство коллегий, перестройка, точнее, достройка Сената, вторая губернская реформа, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению окончательный склад, какого успел добиться Петр к концу своей деятельности. Среди колебаний и поворотов назад или в сторону, среди частичных и возвратных преобразовательных приступов то к той, то к другой отрасли управления стали проступать не то обдуманные принципы, не то ощупью достигнутые цели реформы управления. То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление.
