Окончательно Петр похоронил Боярскую думу в феврале 1711 г., когда перед своим отъездом в Прутский поход учредил «для отлучек наших» высший исполнительный, законодательный и судебный орган страны — Правительствующий сенат, «которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине». Поначалу членами Сената стали девять человек, представлявшие на паритетных началах интересы аристократии, провинциального дворянства и купечества: М.В. Долгоруков, Г.И. Волконский, П.А. Голицын, Г.А. Племянников, Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин, М.М. Самарин, В.А. Апухтин и Н.П. Мельницкий. Однако затем, в 1717―1720 гг., в процессе создания коллегиальной системы управления, его состав существенно расширился за счет всех президентов только что созданных коллегий. Делопроизводством Сената ведала специальная Сенатская канцелярия, которую возглавил обер-секретарь Анисим Яковлевич Щукин. В том же 1711 г. Петр учредил институт фискалов, главной функцией которых стал негласный надзор за деятельностью всех центральных и губернских учреждений, «дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил». Во главе этого нового института государственной власти стоял обер-фискал, которым был назначен «дядька» и воспитатель царя Никита Моисеевич Зотов.
В 1721 г. была проведена сенатская реформа, в результате которой:
1) Сенат стал высшим надведомственным государственным учреждением Российской империи;
2) президенты коллегий были исключены из его состава, и отныне членами Сената назначались только высшие сановники империи первых трех классов, установленных «Табелью о рангах».
В январе 1722 гг. при Сенате были введены должность генерал-прокурора и обер-прокурора, которые подчинялись только государю. Главной задачей этих высших должностных лиц, в ведении которых находился внушительный штат прокуроров и фискалов, стал гласный (прокуроры) и тайный (фискалы) надзор за точным исполнением законов и охрана правопорядка. Первым генерал-прокурором Сената, который, по определению Петра, был «оком царевым и стряпчим о делах государственных», стал Павел Иванович Ягужинский.
В 1717―1722 гг. вместо многочисленных государственных и дворцовых приказов и канцелярий были созданы принципиально новые органы центрального отраслевого управления — коллегии, с четким разграничением их функций и компетенций. Первоначально, в 1717―1718 гг., было создано только девять коллегий: Военная (А.Д. Меншиков), Адмиралтейская (Ф.М. Апраксин), Иностранных дел (Г.И. Головкин), Юстиц-коллегия (А.А. Матвеев), Ревизион-коллегия (Я.Ф. Долгорукий), Камер-коллегия (Д.М. Голицын), Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (И.А. Мусин-Пушкин) и Берг-мануфактур-коллегия (Я.В. Брюс). Важнейшими, или «первейшими» считались четыре силовых коллегии — Военная, Адмиралтейств-коллегия, Иностранных дел и Юстиц-коллегия, которые ведали военными, иностранными и судебными делами. Другая группа коллегий занималась финансами: доходами бюджета — Камер-коллегия, его расходами — Штатс-контор-коллегия и контролем за исполнением бюджета — Ревизион-коллегия. Третья группа коллегий — Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия — руководили казенной промышленностью и торговлей.
В 1720―1721 гг., коллегиальный статус получил Главный магистрат и Святейший синод Русской православной церкви, или Духовная коллегия, а для управления дворянским землевладением была создана Вотчинная коллегия. Наконец, в 1722 г. Берг-мануфактур-коллегия была поделена на два ведомства: главой Берг-коллегии, которая сконцентрировалась на организации и руководстве горнорудной промышленности, остался Я.В. Брюс, а Мануфактур-коллегию, которая занялась строительством новых казенных мануфактур, возглавил В.Я. Новосильцев.
Первоначально деятельность всех коллегий определялась собственными регламентами, но в 1720 г. был издан «Генеральный регламент», состоящий из 56 глав, который установил единообразное организационное устройство и порядок деятельности всех коллегий. Согласно этому регламенту, каждая коллегия состояла из «присутствия», куда входили президент, вице-президент, четыре советника и четыре асессора, и канцелярии, которая состояла из довольно внушительного и строго регламентированного штата чиновников. Подобно Сенату все решения в каждой коллегии принимались голосованием, при этом ее президент, как и все другие члены «присутствия», обладал только одним голосом.
Таким образом, в 1722 г. была полностью завершена реформа всей системы центрального управления, и вместо громоздкой приказной системы созданы 12 коллегий, которым подчинялась вся губернская, провинциальная и уездная администрация.
г) Реформа местного управления
В начале XVIII в. местное управление осуществлялось на основе старой модели воеводского управления и системы областных приказов. Затем Петр I приступил к перестройке местных органов власти, которая прошла в несколько этапов.
1) В 1699 г. по указу Петра I во всех городах страны были созданы выборные органы власти — земские избы, или ратуши, которые стали подчиняться не воеводской или приказной администрации, как было раньше, а напрямую Бурмистрской палате (Ратуше) в Москве, которую возглавил известный «прибыльщик» Алексей Александрович Курбатов. Главная цель этой реформы состояла в том, чтобы превратить земские избы в ответственных сборщиков прямых и косвенных налогов, а Ратушу в центральное казначейство страны. После проведения областной реформы в 1710 г. земские избы были упразднены, но позднее, в 1720 г., вновь воссозданы, но уже в форме магистратов, объединенных в Главный магистрат во главе с князем Ю.Ю. Трубецким, который вскоре получил статус коллегии.
2) В 1708―1710 г. была проведена губернская (областная) реформа, в ходе которой появились новые, более крупные административные единицы — губернии. Вся страна была разделена на девять губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангелогородскую, Смоленскую, Казанскую, Воронежскую, Азовскую и Сибирскую во главе с губернаторами, которые назначались лично царем и обладали всей полнотой военной, административной и судебно-полицейской власти на территории вверенных им губерний. В непосредственном подчинении губернатора находились губернская канцелярия и четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления.
3) В 1713–1715 гг. была проведена очередная административная реформа, в ходе которой было создано три новых губернии — Нижегородская, Астраханская и Рижская, а между губерниями и уездами созданы новые административные единицы — провинции и дистрикты (округа), во главе которых стояли коменданты и земские комиссары.
4) В 1719 г. была проведена новая провинциальная реформа, в ходе которой страна была поделена на 50 провинций во главе с воеводами, которым из рук губернаторов передавались все финансово-хозяйственные и административно-полицейские функции. Все провинции, как и раньше, делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами и комендантами.
В том же 1719 г. Петр I провел судебную реформу, в ходе которой были созданы нижние (провинциальные и городские) и верхние (надворные) суды. Однако уже в 1722 г. нижние суды были упразднены, а верхние суды, возглавлявшиеся губернаторами, просуществовали только до 1727 г., и таким образом, первая попытка отделения суда от администрации, т. е. исполнительной власти на местах, с треском провалилась.
В период проведения всех «областных» реформ Петр I особое внимание всегда уделял Малороссийскому краю, который в условиях Северной войны имел стратегически важное значение. В январе 1710 г., после проведения первой областной реформы и образования Киевской губернии, он назначил в Киев первого генерал-губернатора князя Д.М. Голицына, а в новую гетманскую ставку в город Глухов для присмотра за гетманом И.И. Скоропадским направил «государева министра», бывшего суздальского воеводу А.П. Измайлова. Но даже в этих условиях малороссийская казацкая старшина, различные группировки которой возглавляли сам гетман И.И. Скоропадский, генеральный хорунжий Д.В. Забела и черниговский полковник П.Л. Полуботок, продолжала враждовать между собой, и буквально завалили Москву, а затем и Петербург доносами и кляузами друг на друга. Кроме того, сам Иван Ильич Скоропадский постоянно «бомбил» государя разного рода челобитными «об утверждении прав, вольностей и порядков, доселе бывших в малороссийском войске». В конце концов Петру I это порядком надоело, и после приезда И.И. Скоропадского в Москву на «коронационные торжества» по случаю принятия им императорского титула, в 1722 г. он отменил выборность запорожского гетмана, назначил первого наказного гетмана — Петра Леонтьевича Полуботка и учредил Малороссийскую коллегию, которую возглавил бригадир С.Л. Вельяминов, которому государь в личной инструкции наказал «чинить суд и расправу по самой правде нелицемерно, как доброму и честному офицеру надлежит».
