На протяжении всего XVIII (и XIX) в. усиливающееся разделение между вооруженными силами и обществом проявило себя в двух противоположных тенденциях. С одной стороны, армии все больше принимали на себя те задачи, которые раньше выполняло для нее гражданское население на основе контрактации, такие как строительство, снабжение, администрирование, оказание медицинских и даже духовных услуг ― все это все в большей степени брали на себя люди в униформе, подчиняющиеся военной дисциплине. С другой стороны, развивающийся свод международного права (так называемого «права народов»), как правило, запрещал людям, не носящим форму, принимать участие в распрях правителей. Первоначальная идея состояла в том, чтобы запретить военным обеих сторон грабить мирных жителей или, точнее говоря, запретить им заниматься грабежом в своих интересах, не принося ничего армии, в которой они служат. С этой целью правители таких стран, как Франция, Священная Римская Империя и Пруссия, заключили ряд двусторонних соглашений. К середине XVIII в. это стало системой, даже философией, согласно которой ужасы войны не касались гражданского населения, если оно вело себя сдержанно и исправно платило правителям. Как сформулировал величайший юрист XVIII в. Эммерик Ваттель, война должна вестись исключительно суверенными правителями от имени своих государств. Вмешательство других лиц само по себе является правонарушением и заслуживает порицания и наказания[388].
К тому времени уже давно было достигнуто состояние, когда одетым в военную форму, подчиненным жесткой дисциплине государственным вооруженным силам с их тяжелой кавалерией, пушками и хорошо организованными ружейными залпами мушкетов можно было противопоставить только подобные же организации. С 1700 г. благодаря усиливающейся способности государства поддерживать внутренний порядок и стабилизации экономики практически отпала необходимость использовать полевые войска для решения внутренних задач. Это стало типичной задачей легкой кавалерии ― «драгунов» (отсюда слово to dragoon ― принуждать).
В 1795 г. потребовался лишь «легкий залп крупной картечи», чтобы разогнать толпу, угрожавшую французскому Национальному собранию. Однако за все приходится платить. Войска, предназначенные для сражения с такими же войсками, обычно располагались на границах, а не в городах, где как раз могли происходить волнения, и у них не было особых навыков для усмирения внутренних беспорядков. Наконец, по мере приближения к концу века, правительства получали все больше возможностей, чтобы следить за передвижением своих граждан и в случае необходимости не дать им перейти границу. Поэтому возникла тенденция принимать на службу, как правило, своих соотечественников, а не иностранцев; это, в свою очередь, ограничивало возможность применения войск против своих граждан, поскольку всегда существовал риск, что они применят свои штыки против властей, а не в их защиту[389].
Эти изменения, с одной стороны, отражали, а с другой ― делали необходимым разделение вооруженных сил и полиции ― другого орудия современного государства, состоящего из одетых в униформу людей и ничуть не менее важного, чем вооруженные силы. В Западной Европе этот термин впервые применил Мельхиор фон Оссе, который примерно в 1450 г. служил канцлером при курфюрсте Саксонском. Для него, как и для Николя де Ламара, опубликовавшего «Трактат о полиции» в 1750 г., это слово означало просто «общественный порядок». Еще в 1770-е годы в этом и только в этом значении его использовал Гектор Кревекур в своих «Письмах американского фермера». Организация полиции отражала рост городов. Со времен Средневековья в городах трудилось множество мелких служащих, таких как фонарщики, ночные сторожа, смотрители рынков и скотобоен, стражники и тюремщики, т.е. работники во всех сферах низшего уровня муниципального управления[390]. Большинство из них не были муниципальными служащими и не получали заработную плату, поскольку, как и везде, эти должности покупались ради будущих доходов. Обычно они заключали контракт с городскими властями подобно тому, как сегодня компании получают лицензию на перебуксировку неправильно припаркованных машин. Это означало, что они получали вознаграждение за счет поступлений, собираемых в процессе выполнения своих функций, а тюремные охранники ― за счет заключенных и их семей. Другие, как «ловцы воров» и Англии, образовывали частные гильдии и жили за счет доли от позращенных ценностей, нередко украденных ими самими. Известен случай с лондонским рэкетиром Джонатаном Уайльдом, произошедший около 1725 г. Он не только был главарем целой группировки воров, за деньги возвращавших украденные вещи владельцам, но также отлавливал «не уполномоченных» воров (другими словами, тех, кто действовал без его разрешения и не делился с ним своей добычей) и передавал их в руки властей.
Помимо городских служащих существовали различные организации, поддерживавшие порядок в сельской местности. В Англии с давних пор существовали шерифы и констебли; первые являлись неоплачиваемыми служащими в графствах, вторые были избираемыми должностными лицами и оплачивались за счет на-логоообложения приходов. В других странах губернаторы провинций имели в своем распоряжении стражу, которая имела отчасти общественный, а отчасти частный характер. Возглавляемая специальным чиновником, известным во Франции как прево (prevot), стража могла использоваться для подавления беспорядков, поддержания общественной безопасности, расследования уголовных дел и т.п. Все эти силы были полупрофессиональными и привязанными к тому региону, где они создавались. Только и 60-х годах XVTII в. появилась первая национальная полиция, французская marechaussee[391]. Как следует из названия, изначально это был дорожный патруль, в чьи обязанности входило предотвращение грабежа на больших дорогах. Эта организация была очень мала в сравнении с силами, которые содержал король для dедения войны с внешним врагом. В стране с населением около 26 млн человек королевские вооруженные силы могли насчитывать до 400 тыс. человек, и даже в мирное время эта цифра редко опускалась ниже 200 тыс. А в marechaussee служили всего 3 тыс. человек, разбитых на 30 рот по сто человек в каждой. Ее немногочисленность компенсировалась необычайно роскошной формой ― эта тактика впоследствии была позаимствована аналогичными организациями в других странах, в частности, итальянскими carabinieri.
К этому времени в Париже уже был свой leutenant general de police[392] с 20 подотчетными ему окружными комиссарами и штагом 700 человек, треть из которых были верховыми. Эта система, появившаяся во второй половине XVII в., вскоре была воспроиз-Ведена и в других местах; в городах среднего размера, таких как Лион или Бордо, стража могла насчитывать несколько десятков человек, и даже маленький провинциальный городок с какими- нибудь 50 тыс. жителей обычно имел 4―5 полицейских для поддержания закона и порядка в черте города и в его окрестностях общей площадью около 250 кв. км. Назначение этих chefs de police[393] находилось в ведении мэров городов, которые, как уже упоминалось, сами больше не избирались, но назначались интендантами от имени короля. Все эти полицейские силы имели весьма широкий круг обязанностей, от контроля за соблюдением общественной санитарии и поддержания порядка на рыночных площадях до присмотра за бродягами, не считая полицейской работы в узком смысле слова.
Одним из первых правителей, попытавшихся учредить Управление полиции (Polizeidirektion), был император Иосиф II Австрийский, взошедший на престол после своей матери в 1780 г. и проводивший политику централизации[394]. Изначально в этом управлении работало только два служащих под руководством своего начальника, некоего Франца фон Беера. Однако вскоре расширился и штат, и сферы деятельности нового ведомства, и в итоге его местные отделения распространились по всей империи. Однако попытка Беера учредить единую организацию по всей стране, которая занималась бы всеми видами полицейской деятельности, встретила сопротивление со стороны австрийских генеральных штатов, разглядевших в этом угрозу своим свободам, поэтому идею пришлось оставить. Потерпев неудачу в этом, фон Беер и его люди занялись, главным образом, государственной безопасностью, включая деятельность так называемого cabinet noir[395], специализирующегося на вскрытии писем лиц, подозреваемых в политических преступлениях, а также иностранных послов. Рутинные полицейские дела, не считавшиеся представляющими угрозу режиму, по-прежнему велись различными провинциальными и муниципальными властями, если необходимо ― при поддержке вооруженных сил. Эта ситуация начала меняться только после неудавшейся революции 1848 г.
