В окончательной редакции Конституции принятой V съездом Советов ограничениям избирательного права была посвящена глава 65. Она гласила: «Не избирают и не могут быть избранными:
а) лица, прибегающие к наёмному труду с целью извлечения прибыли;
б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;
в) торговые и коммерческие посредники;
г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;
ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором»[35].
В. И. Ленин в работе «Письмо американским рабочим», написанной в августе 1918 г., разъясняя суть и смысл отдельных положений Конституции, писал: «Когда старые буржуазно-демократические Конституции расписывали, например, формальные равенство и право собраний, наша, пролетарская и крестьянская, Советская Конституция отбрасывает лицемерие формального равенства прочь… Когда речь идёт о свержении буржуазии, только предатели или идиоты могут добиваться формального равенства прав для буржуазии»[36]. Несколько позже, развивая эту мысль, в других своих трудах он подчёркивал: «Мы не обещаем свободу и равенство вообще… Это и сказано в Конституции: диктатура рабочего и беднейшего крестьянства для подавления буржуазии»[37].
Конституция РСФСР 1918 г., содержала только общие положения, касавшиеся организации власти, как в центре, так и на местах. С целью их конкретизации в декабре 1918 г. по решению VI съезда Советов ВЦИКом была подготовлена и опубликована «Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов». Значительное внимание в этом документе обращалось на состав лиц, имеющих право на участие в выборах. Инструкция гласила: «Надо обратить особое внимание на то, чтобы в выборах приняли участие только лица, имеющие на то право. Кулаки и контрреволюционеры лишены Советской Конституцией избирательного права, которое предоставлено только бедноте и среднему трудовому крестьянству… не должны оказывать никакого влияния на выборы все те эксплуататорские элементы, помещики, кулаки, мироеды, которые были лишены своей собственности в процессе революции. Вчерашние эксплуататоры не могут принимать участия в выборах советов». Ответственность за то, чтобы в голосовании принимали участие только те, кто, имеет на это право возлагалась на избирательные комиссии, которые должны были не допускать проникновения на избирательные собрания, лиц, лишенных избирательных прав[38].
На несколько лет данная Инструкция стала единственным нормативным документом центральной власти, регламентирующим порядок проведения выборов в Советы и определявшим круг лиц лишенных избирательных прав. Связано это было с тем, что с одной стороны местным советам предоставлялась известная свобода действий, которая выражалась в том, что на местах составлялись собственные избирательные инструкции. Особенно это было распространено в сельских местностях. С другой стороны в условиях гражданской войны и военного коммунизма Центр нередко прибегал к сохранению свей власти на местах к недемократическим, насильственным действиям, что выражалось в отмене результатов выборов, назначении на выборные должности нужных людей и т. д. Характерной чертой инструкции 1918 г. было то, что она отличалась большой неконкретностью в части определения контингента лишенных избирательных прав. В результате местные Советы при выработке собственных избирательных инструкций произвольно устанавливали критерии, по которым допускались или не допускались к выборам те или иные лица.
Центральные органы власти как-то пытались контролировать эти процессы. На места рассылались особые списки-приложения к избирательной инструкции, в которых «указывались специальные признаки лиц, которые принадлежали к свергнутому революцией и воюющему против неё классу»[39]. Тем не менее, провинциальные Советы и избирательные комиссии действовали в вопросе лишения или предоставления избирательных прав весьма самостоятельно. Обобщая опыт проведения выборов, в разных губерниях России в 1918–1921 гг. видный советский юрист М. Владимирский отмечал: «Казалось бы, что после трехлетнего существования советской власти было бы лишним ещё раз напоминать о том, что власть в Советской России принадлежит только трудящимся. Однако практика показывает обратное. Нередко на избирательное собрание проникают кулаки; иногда, правда редко, привлекают к выборам почти всё взрослое население села»[40].
Нередко возникал при проведении выборов на селе вопрос о допуске на них тех, кто занимал различные административные должности при царском режиме. Чаще всего обращались с запросами о своём праве участия в выборах бывшие сельские старосты, волостные старшины, сотские и десятские. М. Владимирский, указав на то, что эти люди хотя и не принадлежали к штату полиции, но фактически исполняли полицейские функции, писал: «По точному смыслу Конституции… эти лица не лишены избирательных прав, однако избирательные комиссии… должны с особой осторожностью и лишь после тщательного опроса допускать этих лиц к выборам»[41]. Мотивировалось это ещё и тем, что большинство представителей сельской администрации состояло из представителей кулачества и зажиточного крестьянства.
Ещё сложнее была ситуация в городах, поскольку инструкции о выборах в городские Советы не было до самого конца гражданской войны. Здесь также при организации избирательных кампаний руководствовались местными законами и инструкциями. Чаще всего в городах при организации выборов в 1918–1921 гг. наряду с категориями граждан лишенных права голоса по 65-ой статье Конституции лишали избирательных прав «ещё некоторые категории из группы советских служащих»[42]. Главным образом в эту категорию попадали бывшие крупные промышленники, фабриканты, помещики, чиновники, занимавшие в царское время крупные административные должности. В тех местностях, где советская власть устанавливалась после длительной вооруженной борьбы (Сибирь, Дальний Восток, Архангельская губерния, Южный Урал) лишали избирательных прав тех, кто работал в учреждениях или служил в вооруженных формированиях прежних режимов. Однако если брать ситуацию в целом по стране лишение избирательных прав осуществлялось в полном объёме только там, где недавно проходили боевые действия и в непосредственной близости от фронтов[43].
Действия органов власти как центральных, так и местных по ограничению избирательных прав различных категорий населения во время гражданской войны нередко даже не соответствовали нормам Конституции 1918 г. Г. Е. Зиновьев, выступая в марте 1919 г. на VIII съезде РКП(б), заявил: «По нашей Конституции избирательных прав лишены только очень немногие элементы. Между тем на деле мы лишили избирательных прав несравненно большее количество населения. Это объясняется необходимостью». Однако далее он указывал: «Мы должны идти к постепенному расширению избирательных прав. Наша партия должна помнить и иметь ввиду, что инициатива в этом деле всегда должна принадлежать РКП. Мы не должны ждать пока меньшевики или с.-р. толкнут нас на это, но мы должны систематически действовать в этом направлении»[44].
Прямым следствием отсутствия налаженной и чётко функционирующей системы власти в годы гражданской войны является то, что мы не имеем обобщающих статистических сведений по выборам в советы за этот период. В статистическом сборнике, посвященном выборам 1925–1926 гг. указывалось: «Поставить полный и точный учёт постоянно идущих выборов при общей ненадёжности государственного аппарата того времени являлось делом невозможным. Особенно препятствовало учёту недостаточно внимательное отношение к учёту органов проводивших выборы на местах»[45]. Поэтому невозможно установить точное количество лишенцев как в целом по России, так и по отдельным её регионам в 1918–1922 гг. Опираясь на сведения о более поздних избирательных кампаниях, можно только предполагать, что их число не составляло более 2 % от общего количества избирателей.
Только с началом периода мирного строительства центральная власть стала уделять более серьёзное внимание организации советов на местах. Состоявшийся в декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов призвал уделять большее внимание проблемам советского строительства и регулярно проводить выборы. В связи с этим всё острее становился вопрос об издании новых избирательных инструкций. Необходимо было и более точно определить круг лиц лишаемых избирательных прав. Прошедшие во многих регионах РСФСР, в 1921 г. губернские съезды советов единодушно требовали ужесточения всех норм, связанных с лишением прав голоса[46]. Однако, Центр в начале НЭПа старался проводить гибкую политику в отношении разных социальных слоёв. 7 июля 1921 г. Президиум ВЦИК издал постановление, определявшие порядок «восстановления в правах гражданства лиц, лишенных таковых в силу Конституции РСФСР». Оно предоставляло право губернским исполкомам восстанавливать в избирательных правах некоторые категории лишенцев, главным образом бывших служащих полиции и представителей городской интеллигенции. Но уже в августе 1921 г. в дополнение к этому постановлению ВЦИКом был издан особый декрет, в котором местные власти предупреждались о том, «что при рассмотрении вопросов о восстановлении в правах лиц, служивших в прежней полиции и жандармерии, необходимо соблюдать максимальную осторожность и осмотрительность, помня, что каждая ошибка в этом отношении будет дискредитировать советскую власть в глазах широких трудящихся масс»[47].
