В республиканское время городскими властями были эдилы: они следили за чистотой улиц и площадей, надзирали за торговлей, за банями и харчевнями. Они прокладывали улицы и замащивали их, следили за выполнением договоров подрядчиками, ведали организацией празднеств. Персонал, при них состоявший, был малочислен; деньги, которыми они могли распоряжаться, попадали к ним случайно (штрафные суммы). При империи круг их деятельности значительно сузился; Римом, как городом, ведают теперь другие власти. Август, включив в городскую черту предместья на расстояние в тысячу шагов (около 1 1/2 км) от Сервиевой стены, уничтожил старое деление города на четыре района[27] и ввел новое: он разбил Рим на четырнадцать районов[28] и разделил каждый из них на кварталы[29].
Город, разросшийся, становившийся все более многолюдным, превратившийся в столицу мира, требовал к себе внимания как к городу. Август это понимал и создал муниципальных магистратов. На первых порах ими оказались старые республиканские власти. Между преторами (их было при Августе сначала — десять, потом — двенадцать), эдилами (их шесть) и народными трибунами (их десять) происходит жеребьевка: кому из них ведать в этом году тем или иным районом. Магистрату, которому выпал такой-то район, поручен общий верховный надзор за ним: он дает «начальникам кварталов» разрешение на постройку часовен Ларам и гению императора и ревизует их строительную деятельность, совершает в своем районе положенные жертвоприношения. Из единственной надписи, касающейся их «муниципальной» деятельности (CIL. VI. 826, время Домициана), мы узнаем, что они обязаны следить, чтобы участок, на котором Домициан возвел алтарь, не застраивался и не засаживался, а в праздник Волканалий (23 августа) — приносить в жертву Вулкану, богу огня, «рыжего теленка и кабана».
«Районные власти», учрежденные Августом, оказались, видимо, не на высоте: годового срока было слишком мало, чтобы по-настоящему ознакомиться с нуждами района, а может быть, магистратам старого времени, вершившим когда-то дела государства, становилось не по себе при мысли, что теперь их уделом остается присматривать за постройкой часовенок и проверять, не разложил ли в «запретной зоне» свои товары какой-нибудь ремесленник. Во всяком случае, рядом с ними очень скоро появляются чиновники, назначаемые императором (всадники или отпущенники). Они называются procuratores a regionibus urbis и делами района отныне занимаются по-настоящему они.
Мы не можем установить, что и на этот раз не удовлетворило императорскую власть, но уже при Адриане место прокураторов занимают кураторы, назначаемые из императорских отпущенников по два человека на район. Им подведомственны гражданские дела в районе. В распоряжении их находится «осведомитель» (denunciator), тоже отпущенник, обязанный сообщать распоряжения кураторов «начальникам кварталов», а всему населению района — то, что надлежит довести до его сведения. Дальнейшая реформа районного управления произошла уже в III в. при Александре Севере, который создал «муниципальный совет» из четырнадцати (по числу районов) кураторов-консуляров с правом совещательного голоса[30]; вместе с префектом города они обсуждают городские дела.
В каждом районе есть несколько «микрорайонов» — это кварталы. Во главе каждого квартала Август поставил коллегию из четырех «начальников» (vicomagistri), назначаемых на год самим императором или его заместителем — префектом города. Если в этом квартале живут императорские отпущенники, то «начальников» выбирают из их среды, и вообще должность эту замещают людьми простыми. Они подчинены тому магистрату, который ведает их районом; обязанности их в первую очередь сакральные: в их ведении находится культ Августа и Рима — в честь императора и в честь Ларов воздвигаются на перекрестках часовенки, — они организуют два праздника Ларов: 1 мая и 1 августа. Надписи, в которых упоминаются «начальники кварталов», почти все говорят о постройке или ремонте этих часовен и об устройстве этих празднеств.
Были у них, однако, другие обязанности, и тут они выступают настоящими хозяевами своего квартала. Они поддерживают в нем порядок, помогают ночным патрулям пожарников, надзирают за торговлей в своем квартале и являются перед властями официальными его представителями. В годовые праздники они облекаются в претексту и шествуют в сопровождении двух ликторов; у них есть свой «альбом» и свой календарь (эрой для него является дата создания коллегии: 1 августа 7 г. до н. э.), и, кроме общего летоисчисления, квартал имеет свое собственное, в котором год обозначается именами vicomagistr'ов этого года.
Надо признать, что учреждение этой коллегии было одной из действительнейших мер, которыми Август рассчитывал укрепить новый строй. В истории действуют не только те силы, которые можно определить числом и мерой: невесомые и неисчисляемые оказываются не менее действенными и мощными. Одной из таких сил является гордое сознание своего значения; иногда его испытывает целый народ, иногда отдельные его классы. Август не доверял старой аристократии и отнюдь не рассчитывал на ее помощь и поддержку; опорой ему и вновь созданному режиму должны были стать другие слои — и не в последнюю очередь, простые люди Рима: ремесленники, мелкие торговцы, отпущенники, «вчерашние рабы». Они, эти ничтожные существа, которых отделяла от старой аристократии правителей мира пропасть непроходимая, оказывались вдруг рядом с ней! Они имеют право надеть ту самую тогу, которую носят консулы, у них есть свои ликторы, в их квартале есть собственной календарь… Все это, правда, ограничено пределами не целой ойкумены, а только собственного маленького квартальчика, но разве не им поручен культ императора, этот столп и утверждение нового строя, и разве не становятся они тем самым причастны к новому державному правлению!
Управление всем городом находилось в руках префекта города (praefectus urbis). При Августе должность эта была временной и случайной: префект города замещал императора во время его длительного отсутствия; Тиберий сделал ее постоянной; префекта назначает император, и он остается в своей должности столько лет, сколько угодно императору, — иногда пожизненно, иногда несколько лет. Рядом с ним стоят лица, ведающие разными отраслями городского хозяйства, но постепенно, в течение двух веков империи, все эти отрасли собираются в его руках: префект города становится единоначальным распорядителем всех городских дел, которому остальные только помогают и стоят к нему в положении подручных, хотя бы и высокого ранга.
Мы можем проследить развитие этой централизации. В половине II в. при Антонине Пие префект анноны (аннона — ведомство снабжения Рима провиантом) уже подчинен префекту города. Одна надпись от этого времени (CIL. VI. 10 707) упоминает о получении государственного пайка «при Лоллии Урбике, префекте города»: он является главным лицом, ведающим раздачей. Префект пожарников тогда же поставлен в зависимость от префекта города: Антонин обращается именно к нему с распоряжением по «пожарному ведомству», а не к начальнику «бодрствующих».
Основной и первоначальной обязанностью префекта города как лица, которому этот город доверен, является охрана порядка и спокойствия в Риме и надзор за политической благонадежностью его обитателей. Его обязанности шире, чем обязанности градоначальника старого времени, шефа жандармов или полицмейстера. Он не только следит и распоряжается: его юрисдикции подведомствен ряд уголовных преступлений, нарушающих спокойствие и благочиние или создающих им угрозу. Он мог произносить приговор один, ни с кем не совещаясь; мог приглашать на совет почтенных и сведущих в праве людей. Плиний Младший заседал в таком совете (epist. VI. 11. 1); Лоллий Урбик, разбиравший вопрос о том, виновен ли Апулей в подлоге завещания, произнес свое решение, «посоветовавшись с мужами-консулярами» (Apul. apol. 2). Во всяком случае, суд этот действовал быстро, и «на медлительную помощь закона» (Tac. arm. VI. 11) здесь жаловаться не приходилось.
Префекту города подчинена римская полиция: три «городских когорты»[31]. Они были созданы Августом, но организацию свою получили при Тиберии, который, не вводя эти когорты в состав преторианской гвардии, добавил их к ней как некий придаток, распорядившись числить их после девяти преторианских когорт и обозначать цифрами, следующими за девяткой. И помещение им было отведено на Виминале, в Преторианском лагере. Караульные посты этих когорт разбросаны по всему Риму: префект города «должен расставить их, дабы охранять покой населения и получать сведения о всех городских происшествиях». В каждой когорте состояло по тысяче человек; кавалерии не было.
Первоначально эти полицейские части набирались в Италии; после реорганизации римского гарнизона Веспасианом в них могли поступать легионеры, и с этого времени мы встречаем в городских когортах уроженцев Нарбонской провинции, Белгики, Норика, Македонии, Нижней Паннонии. Перевод из армии в этот полицейский корпус означает и повышение по службе, и улучшение материального положения: жалованье полицейский получает большее, чем солдат-легионер. Срок службы двадцатилетний; когортой командует трибун, чаще всего назначаемый из пожарных частей: это человек, знакомый с городом и его жизнью; он уже нес полицейскую службу, и перевод в городские когорты — для него продвижение по службе: впереди маячит трибунат в преторианских когортах. Когорты разбиты на центурии и во главе центурий стоят «городские центурионы» (centuriones urbani), служившие раньше или в армии, или в пожарном корпусе. Они по чину ниже центурионов-преторианцев и ниже легионных примипилов (старших центурионов).
