До Николая I политические преследования в России носили неупорядоченный характер. Преображенский приказ Петра Великого обозначил важный шаг в направлении профессионализации политической полиции, однако выстроенный им полицейский аппарат был упразднен при Петре III и Екатерине, когда было запрещено выступать с обвинениями типа «слово и дело». Хотя Екатерина II и Александр I не чужды были того, чтобы время от времени ставить вольнодумцев на место, они не были особыми поклонниками полицейской слежки. Министерство Полиции, учрежденное в 1811 г., было ликвидировано восемью годами позже. Со второй половины XVIII века в России существовала сельская и городская управа, но не было особого органа для выявления политической оппозиции типа тех, что имелись в ту пору во многих странах европейского континента. Не было и цензурного кодекса. За исключением ряда довольно общих и вполне устаревших положений. Уложения 1649 г. и кое-каких постановлений Петра Великого, отсутствовали конкретные законодательные акты, направленные против подрыва государственных устоев. До начала XIX века любительских методов борьбы с политической оппозицией было вполне довольно, однако они стали негодны в эпоху Реставрации, когда более развитые формы вольнодумства вошли в моду в Европе, неотъемлемой частью которой Россия стала вследствие своего участия в кампаниях 1813–1815 гг.
Негодность внутренних оборонительных линий России стала очевидной в связи с восстанием декабристов. В перевороте было замешано более сотни дворян, часть которых принадлежала к числу виднейших семейств государства. Это обстоятельство само по себе исключало возможность тихо разрешить дело административными мерами, какие обычно применялись против непокорных простолюдинов. Помимо этой технической сложности, восстание заставило серьезно задуматься о проблеме безопасности государства: как случилось, что представители класса, которому корона даровала такие невероятные привилегии, пошли на нее с оружием в руках? И как получилось, что никто не заметил, как они вошли в заговор?
В 1826 г. Николай назначил Верховную Следственную Комиссию для расследования причин восстания и вынесения рекомендаций о наказании виновных. Задача перед Комиссией стояла необыкновенно трудная, поскольку в России того времени не было не только уголовного кодекса, но и точного юридического определения преступления против государства. Всякий, кто потрудится заглянуть в текст окончательных рекомендаций Комиссии, обнаружит там в качестве юридического основания приговоров, вынесенных декабристам, загадочную формулировку, «по первым двум пунктам». Речь шла о мелком указе Петра 1 от 25 января 1715 г. (Э 2877 в Полном Собрании Законов), согласно первым двум пунктам которого подданные обязывались доносить властям о действиях, наносящих вред государственным интересам, и в особенности о подстрекательстве к бунту. Такое скудное юридическое основание было подведено под судебное преследование против декабристов. «По первым двум пунктам» полагалась смертная казнь. Однако, признавая неравнозначность содеянного обвиняемыми, Комиссия разделила их на девять категорий, положив для каждой особенное наказание, от отдачи в солдаты до смертной казни через четвертование.
Ставивший порядок превыше всего Николай не мог примириться с таким положением. Он хотел, чтобы преступлениям против государства была дана точная дефиниция и назначено уместное наказание. Ответственность за выполнение сей задачи лежала на Сперанском, возглавлявшем Комиссию по составлению Свода Законов Российской Империи. Однако работа эта по необходимости была долгой, тогда как надо было тотчас принимать меры к недопущению повторения событий 14 декабря 1825 г.
Первым шагом явилось учреждение в империи постоянной полицейской службы. Для этого Николай создал в 1826 г. Третье Отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Номинально задачей этого ведомства было призрение «вдов и сирот», и официальный герб его — платок, врученный Николаем первому его главе, должен был символизировать осушение слез. На самом деле, однако, Третье Отделение представляло собой самую обыкновенную тайную полицию, запустившую щупальца во все слои общества, и в таком своем качестве бесспорно пролило больше слез, чем сумело высушить. Штат его был невелик и насчитывал в среднем от тридцати до сорока служащих, однако действительное число работников было куда больше. К примеру, Третье Отделение оплачивало услуги множества соглядатаев, посещавших салоны, кабаки, ярмарки и другие скопления публики; они поставляли собранную ими конкретную информацию, а также излагали свое общее мнение о настроениях общества. Во-вторых, при Третьем Отделении имелся Корпус жандармов численностью в несколько тысяч человек, облаченных в синие мундиры и белые перчатки, которыми командовал начальник Отделения. Непосредственной функцией жандармов являлась защита государственной безопасности; они представляли собой особую политическую полицию, отличную от обычных полицейских органов. Обязанности Третьего Отделения и жандармского корпуса не были четко определены, однако к ним определенно относились, помимо выявления и предотвращения подрывной деятельности, слежка за иностранцами и религиозными диссидентами и в какой-то степени цензура. Как и его предтеча. Преображенский приказ, оно было неподотчетно другим правительственным ведомствам и докладывало непосредственно самому императору. Основатели и первые начальники Третьего Отделения были из балтийских немцев (его первый глава Д. X. Бенкендорф и его помощник М. Я. Фок), однако вскорости им на смену пришли местные специалисты в данной области.
Другая из принятых в то время превентивных мер касалась цензуры. Николай был убежден в том, что основной причиной восстания декабристов было влияние на российскую молодежь «зловредных», «праздных» идей, и он твердо вознамерился закрыть им дорогу в страну. В России за правительством всегда признавалось право решать, что его подданные могут публиковать и читать. Однако до царствия Николая повод воспользоваться этим правом случался редко: до 1783 г. все печатные станки принадлежали правительству либо церкви, и грамотная часть населения была столь невелика, что не стоило хлопот расследовать читательские вкусы. В XVII веке власти приказали уничтожить староверские книги, равно как и некоторое количество напечатанных в Киеве религиозных трудов, по мнению духовенства засоренных латинизмами. В XVIII веке цензура была доверена Академии Наук, которая настолько бережно пользовалась этими своими полномочиями, что до начала Французской Революции россияне могли читать все, что хотели. Впервые цензура проявилась по-настоящему в 1790 г., когда Екатерина изъяла «Путешествие» Радищева и велела посадить автора в тюрьму. При Павле множество иностранных книг было запрещено к ввозу в Россию. Тысячи книг были сожжены. Но со вступлением на трон Александра I цензура снова почти захирела. Таким образом, цензурный кодекс, утвержденный Николаем в 1826 г., представлял собой весьма важное нововведение. Кодекс впоследствии подвергался изменениям; согласно ему, для распространения какого-либо печатного издания полагалось сперва заручиться разрешением одного из специально созданных «цензурных комитетов». Для этого печатные материалы, публиковавшиеся в России в царствие Николая I, не только должны были не содержать «зловредных» идей, но и способствовать укреплению общественной нравственности — налицо ранний провозвестник «позитивной цензуры», воцарившейся в России в 1930-х и 1940-х годах. Впоследствии цензурные правила то ужесточались (например, в 1848-55 гг.), то смягчались (во второй половине XIX века), но в разных формах цензура продолжала существовать в России вплоть до революции 1905 г., когда она была упразднена; она возродилась в полном своем блеске тринадцатью годами позже. Несмотря на внушительный набор правил и большой бюрократический аппарат, нельзя сказать, что цензурные нормы применялись в Российской Империи строго. Каждый, кто знаком с более современными формами преследований, изумится, обнаружив, что между 1867 и 1894 гг., т. е. во времена консервативного царствования Александра III, к распространению в России было запрещено всего-навсего 158 книг. В одно десятилетие было отвергнуто около 2 % рукописей, поданных на предварительную цензуру. Цензура иностранных изданий также была довольно либеральной. Из 93.565.260 экземпляров книг и периодических изданий, посланных в Россию из-за границы в одно из десятилетий конца XIX века, было задержано всего 9.386. [П. А. Зайончковский, Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. стр. 299–301]. Все это говорит о том что цензура в Российской империи была скорее досадной помехой, чем барьером на пути свободного движения идей.
Свод законов, над которым Сперанский трудился с начала николаевского царствования, вышел в 1832 году. Том пятнадцатый этого собрания содержал Уложение о наказаниях, включавшее в себя также и преступления против государства. Однако, поскольку он всего-навсего расположил в каком-то порядке хаотический набор изданных на то время законоположений (в том числе и «два пункта» 1715 г.), Уложение сразу было признано негодным. Сперанскому было велено составить проект нового, систематизированного Уложения о наказаниях, однако он умер, не доведя дело до конца, и оно было поручено Д. Н. Блудову. Уложение, вышедшее в 1845 г., стало вехой исторической эволюции полицейского государства. О политических преступлениях речь шла в двух разделах: третьем («О преступлениях государственных») и четвертом («О преступлениях и проступках против порядка управления»). Эти два раздела занимают 54 печатных страницы и представляют собой настоящий конституционный документ авторитарного режима. Законодательство других стран европейского континента также содержало подчас весьма детальные законоположения, касающиеся государственных преступлений (эта категория преступлений отсутствует в английской и американской юриспруденции), однако нигде не придавалось им такое значение и нигде они не трактовались так вольно и широко, как в России. Согласно уложению 1845 г.:
