В связи с «Временными Правилами» (о которых ниже, стр. #398-#400) 14 августа 1881 г., правительство упорядочило статус охранных отделений (или, сокращенно, охранок), образованных в 1870-х гг.; они также боролись с революционерами, причем делали это на довольно высоком профессиональном уровне. Формально являясь частью жандармского корпуса, они, видимо, действовали совершенно самостоятельно.
У Департамента Полиции было несколько заграничных отделений, главное из которых находилось в русском посольстве в Париже; в их задачу входила слежка за русскими эмигрантами. Местные полицейские власти нередко оказывали этим заграничным филиалам содействие из политических симпатий или корысти.
Хорошо продуманная и весьма гибкая система политической полиции, созданная в России в начале 1880-х гг., была уникальна в двух отношениях. До Первой мировой войны ни в одной другой стране мира не было двух видов полиции: одной для защиты государства, а другой — для защиты его граждан. Только страна с глубоко укоренившейся вотчинной психологией могла додуматься до такой двухъярусной системы. Во-вторых, в отличие от других стран, где полиция действовала как орудие закона и обязана была передавать арестованных судебным властям, единственно в царской России полицейские органы были свободны от этой обязанности. С 1881 г. там, где речь шла о политических преступлениях, жандармский корпус не подлежал судебному надзору; контроль за его деятельностью носил бюрократический, внутриведомственный характер. Члены его имели право производить обыски, заключать граждан в тюрьму и подвергать их ссылке своей собственной властью, без санкции прокурора. В 1880-х годах весь обширный набор преступлений, считавшихся политическими, стал в основном караться административными мерами, которые принимались органами безопасности. Эти две черты делают полицейские учреждения позднего периода царской России предтечами и, через посредство соответствующих коммунистических институтов, прототипами всех органов политической полиции двадцатого века.
В своих ответных мерах на террор правительство Александра II не ограничилось репрессиями. В его административных сферах имелся ряд высокопоставленных чиновников, достаточно дальновидных для понимания того, что репрессии, не сопровождаемые какими-то конструктивными мероприятиями, окажутся бесплодными, а может быть, и пагубными.
Не один раз в царствование Александра серьезно обдумывали проекты реформ, представленные правительственными чиновниками или влиятельными общественными деятелями. Эти проекты ставили себе целью в различной степени и разными способами привлечь к выработке политических решений тех, кого в то время звали «благонадежными» членами общества. Одни призывали к расширению Государственного Совета за счет включения в него выборных представителей; другие — предлагали созыв совещательных органов типа земских соборов Московской Руси; третьи — рекомендовали проведение реформы местного управления, которая бы расширила компетенцию земств и предоставила дворянам-землевладельцам дополнительную возможность участия в общественной деятельности. Надеялись, что подобные меры смогут изолировать крошечные группки террористов и вызвать к злоключениям правительства сочувствие образованного общества, в котором до сих пор наталкивались на равнодушие, перемешанное со злорадством. Среди выступавших за подобные меры чиновников были Министр Внутренних Дел П. А. Валуев, военный министр Д. А. Милютин и генерал Лорис-Меликов, получивший в последний год царствования Александра II диктаторские полномочия. Сам император относился к этим предложениям не без благосклонности, но не спешил с их проведением, так как столкнулся с сильным противоборством со стороны рядовых чиновников, равно как и своего сына и престолонаследника — будущего Александра III. Революционеры невольно содействовали этому консервативному крылу; всякий раз, когда они совершали очередное покушение на жизнь царя или убивали какого-нибудь высокопоставленного чиновника, противники политических реформ получали возможность настаивать на еще более строгих полицейских мерах и дальнейшем откладывании коренных преобразований. Будь они даже на жалованьи у полиции, террористы не могли бы лучше преуспеть в предотвращении политических реформ.
Противодействуя политическим реформам, бюрократия боролась за свое существование. С точки зрения ее привилегий, и в земствах ничего хорошего не было, так как они расстраивали главный поток директив, струившийся из Петербурга в самые отдаленные провинции. Если бы представителей общественности пригласили к участию в законодательстве, пусть даже только в совещательной функции, бюрократия впервые оказалась бы под каким-то общественным контролем; это бы явно была немалая помеха, могущая даже привести к подрыву ее власти. Сомнения ее не были поколеблены даже уверениями, что речь идет только о самых «благонадежных» элементах. Русские монархисты того времени хотя и были настроены против конституции, отнюдь не жаловали бюрократию. Они по большей части находились под влиянием славянофильских идей и рассматривали бюрократию как инородное тело, безо всякого на то права вставшее между царем и народом.
Благодаря архивным изысканиям П. А. Зайончковского, мы теперь более или менее осведомлены о дискуссиях, которые шли в правительстве в тот решающий период. [Две его важнейшие монографии на эту тему указываются выше в прим. 9 и 14]. Аргументы противников политических реформ сводились к следующим основным моментам:
1. Привлечение к управлению представителей общественности, в центре или в губерниях, в законодательной или чисто совещательной функции, внесло бы разнобой в структуру руководства и дезорганизовало бы управление. Если уж на то пошло, то для поднятия эффективности руководства земства следовало бы упразднить.
2. В силу своих географических и социальных особенностей Россия нуждалась в системе управления, скованной минимумом ограничений и контроля. Русским чиновникам следовало бы предоставить широкие дискреционные полномочия, а полицейское «правосудие» надо было бы отделить от судов. Последняя точка зрения высказывалась закоренелым консерватором Д. А. Толстым, бывшим с 1882 г. по 1889 г. Министром Внутренних Дел:
Редкое население России, раскинутое на огромной территории, неизбежная вследствие сего отдаленность от суда, низкий уровень экономического благосостояния народа и патриархальные обычаи жизни нашего земледельческого класса — все это такие условия, которые требуют установления власти, нестесненной в своих действиях излишним формализмом, способной быстро восстановить порядок и давать по возможности немедленную защиту нарушенным правам и интересам населения. [Министерство Внутренних Дел, Исторический очерк, СПб., 1902, стр. 172. Документ датирован 1886 г. Курсив наш.].
3. Вынужденные политические реформы были бы истолкованы как признак слабости и способствовали бы дальнейшему ослаблению государственной власти. Этот аргумент использовался даже таким сравнительно либеральным чиновником, как Лорис-Меликов. Выступая против учреждения в России представительных учреждений, он писал:
По глубокому моему убеждению, никакое преобразование, в смысле этих предположений, не только не было бы ныне полезно, но, по совершенной своей несовременности, вредно... Самая мера имела бы вид вынужденной обстоятельствами и так была бы понята и внутри государства, и за границею. [Былое, Э 4/5. 1918, стр. 158-9].
4. Введение в любой, даже самой консервативной форме представительных учреждений ознаменовало бы первый шаг по направлению к конституционному правлению; за первым неминуемо последовали бы другие шаги.
5. Опыт представительных учреждений за границей показывает, что они не располагают к стабильности; что бы там ни говорили о парламентах, они только мешают управлять как следует. Этот аргумент казался особо привлекательным престолонаследнику.
Чтобы выйти из спора с победой, противники политических уступок всячески преувеличивали размах крамолы в стране, запугивая императора призраком разветвленного заговора и смуты, т. е. рисуя картину, весьма далекую от действительности. Как будет показано ниже, фактическое число лиц, занимавшихся антиправительственной деятельностью, было до смешного невелико; при всей своей широчайшей власти жандармы не сумели выявить сколько-нибудь значительного числа смутьянов. Однако апелляция к страху помогла заставить Александра II отказаться следовать рекомендациям своих более либеральных советников.
Истинными правителями России были... шеф жандармов Шувалов и начальник санкт-петербургской полиции Трепов. Александр II выполнял их волю, он был орудием. Они правили посредством страха. Трепов так запугал Александра призраком революции, которая вот-вот разразится в Санкт-Петербурге, что стоило всесильному шефу полиции опоздать на несколько минут к своему ежедневному докладу во дворце, как император начинал допытываться, все ли тихо в столице. [П. А. Кропоткин. цит. в Ronald Hingley, The Russian Secret Police (New York 1970), p. 55].
