Галина Шкарлупина - Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ

В настоящее время России, находящейся на очередном витке своего исторического развития, предстоит пройти сложный и ответственный путь политико-правовых реформ. В процессе реформирования особую актуальность приобретает реорганизация властных отношений и создание эффективно функционирующего института государственной службы. В этом плане вопрос об основных проблемах и ведущих тенденциях, предпосылках и факторах, влияющих на формирование государственной службы в системе управления образованием как социально-правового института современной российской государственности, находится в центре научного и общественного внимания.

Прошедшее десятилетие 1990-х годов ознаменовано мероприятиями по формированию государственной службы на основе принципов Конституции РФ. В результате сложились основы государственной службы Российской Федерации как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от партийно-государственного аппарата, приводившего в действие советскую административную систему, в которой преобладали командно-директивные методы управления.

В соответствии с Конституцией РФ по-новому регулируются взаимоотношения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Органы государственного управления не получили еще своего должного закрепления в Конституции РФ, что отрицательно сказывается на качестве реализаций функции государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение, в российском законодательстве и в деятельности государственных органов власти используется термин «правовое регулирование». К такому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права1. Термин «государственное управление» закреплен в Конституции РФ и в подзаконных актах. В пункте «а» ст. 71 сказано о контроле в соблюдении Конституции РФ и ФЗ как функции федеральных органов исполнительной власти, а в пункте «е» ст. 71 к ведению РФ отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы государства в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ.

Федеральные программы являются основным инструментом осуществления функций государственного управления во всех сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета.

Система образования является одной из важнейших отраслей жизнедеятельности человека. Всякая совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в государственном администрировании. Латинский термин «administration» означает «руководство». Концепция федеральной целевой программы развития образования на 2006— 2010 годы была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.09.2005 г. № 1340-р. Государственным заказчиком-координатором программы (Министерством образования и науки Российской Федерации) определены – Рособразование и Роснаука.2

Система образования России претерпевает серьезные изменения. Реформирование продолжается более десятилетия. Начатые в девяностые годы ХХ века образовательные реформы затронули как основное среднее, так и все уровни профессионального образования. Они являются, с одной стороны, продолжением общемировых тенденций, глобальных перемен, а с другой – сохранением и развитием системы профессионального образования, созданием непрерывной системы профессиональной подготовки специалистов. При наличии Национальной доктрины, программы развития и модернизации непрерывного образования отсутствует концептуальная разработка проблемы управления системой непрерывного профессионального образования.

Любое реформирование всегда сопровождается пакетом нормативным документов, которые определяют правовое пространство реформ, а также позволяют определить круг задач, которые необходимо решить в ходе реформирования, проводимого государством. Оно должно охватывать наиболее важные аспекты образовательной деятельности.

Формирование нормативно-правовой основы государственной службы, регулирующей отношения в сфере образования, на федеральном, региональном и муниципальном уровне3;

1. Создание единой законодательной системы, в том числе, и в отношении развития непрерывной системы образования, что позволит преодолеть ведомственные отраслевые барьеры, расширит представления специалистов о сопряженности образовательного законодательства по отраслям, даст видение перспективы реформирования законодательства в соответствии с велением времени4;

2. Создание единой законодательной системы, в том числе в образовании, позволит корректировать уже организованную систему управления к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования, преодолеть условия коррупциогенности в этой отрасли общественной деятельности.

3. Правовая оценка противоречий в управлении различных уровней власти (федерального, субъектов Федерации, муниципального) и их разрешение является одной из задач совершенствования механизмов государственного управления, как в целом, так и системы образования в частности.

4. Стремление урегулировать нормами права правоотношения в сфере образования на различных уровнях и во всех отраслях образования;

5. Создание системы непрерывного общего и профессионального образования направлено на реализацию потребностей общества в образовании, и только образовательный кодекс позволит гражданину обладать не разрозненными знаниями образовательных законов, положений, распоряжений, приказов, а комплексом правовых знаний о справедливости отношений в сфере образования, знать степень своей свободы в системе образования, определять нарушение своих прав.

Политика государства направлена на интеграцию профессионального высшего образования Российской Федерации в мировую систему при сохранении и развитии его достижений и традиций – это один из принципов государственной политики, зафиксированный законом 5. В его реализации участвуют не только работники системы образования, но и студенты, профессорско-преподавательский состав всех уровней профессиональных учебных заведений.

В субъектах Федерации и регионах создаются учебно-научно-педагогические комплексы (УНПК), направленные на создание непрерывной системы общего среднего, средне-специального и высшего профессионального образования.

Реформирование содержания профессионального педагогического образования определяется квалификационными требованиями к профессиональной культуре и компетентности специалиста, закрепленных в «Требованиях к аттестации работников образования». В документах, принятых Правительством РФ в 2000–2001 годах: «Национальная Доктрина развития образования в Российской Федерации» (5.11.2000), « Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года» (29.12.2001), Положение «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (20.04.2001) и других концептуально-нормативных документах определяются цели, задачи и перспектива развития образования на ближайшее десятилетие. Документы дополняют Закон РФ «Об образовании», который не поспевает за процессом модернизации, на сегодняшний день на каждой странице опубликованного закона мы видим от 3 до 5 вставок со словами «введен Федеральным Законом от числа… за № …». Закон РФ «Об образовании» с поправками 1996 и 2004 гг. изменен по подсчетам юристов на 80 %. Законодательные акты регулярно публикуются в профессиональных журналах и газетах: «Вестник образования», «Директор школы», « Высшее образование сегодня», в межведомственном информационном бюллетене «Образование в документах» и других. Но отсутствует систематизация нормативно-правовых актов в области образования, назрела необходимость кодификации законодательных документов, регламентирующих отношения в области образования.

Общим признаком в действующем законодательстве субъектов Федерации следует признать их заинтересованность в сохранении и развитии системы образования, стремление на законодательном уровне поддержать не только муниципальные и региональные образовательные учреждения, но и образовательные учреждения, находящиеся в ведении федеральных органов власти.

К отрицательным тенденциям в формировании законодательной базы субъектов следует отнести отсутствие системы в этой работе, не использование своих полномочий в области нормативно-правового законотворчества, регламентирующего управление системой образования на уровне подзаконных актов. Все это свидетельствует об отсутствии методологии формирования образовательного права на уровне субъектов федерации.