Инструменты финансового менеджмента (бюджетирование, финансовый контроль) играют важную роль в осуществлении финансовой политики (разработка, принятие решений, осуществление финансовой политики, оценка).
Существуют различные направления финансового менеджмента в государственной сфере. Одним из направлений является система финансового менеджмента, ориентированного на вход-выход (табл. 4.1).
Таблица 4.1
Финансовый менеджмент, ориентированный на вход-выход
Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) – система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). Технология BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).
Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.
Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении.[15]
Качество управления персоналом зависит от соответствия характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных ее функций, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, которые способствуют достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.
Основная идея бюджетирования по результатам (performance budgeting), или программно-целевого бюджетирования, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В России пока процесс распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль исполнения бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств. Ни финансовым органам, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности государственных расходов. Контролирующие органы также трактуют эффективность расходов исключительно в категориях целевого использования средств. Вопрос о целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества остается вне поля зрения. Вместе с тем ориентация на затраты и игнорирование результатов может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов, а требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2004 г. говорится, что государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.
В России существует положительный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206). В методике используются, в частности, следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан – получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.
Глава 5
Финансирование предписанных полномочий в правительственной вертикали
Функциям каждого уровня бюджета должны соответствовать их доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следовательно, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воздействующих на процесс налогообложения. Так, например, при рассмотрении эффективности налогообложения специальный упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах Российской Федерации. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов Российской Федерации является эквивалентным.
Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:
– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);
– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, закрепляемых за муниципальными образованиями на долгосрочной основе;
– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеет некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);
– отрицательные трансферты высокообеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.
К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:[16]
– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);
– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).
В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.
Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.
Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.
Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.
Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.
