2) «германский» подход, когда все уровни власти делят поступления от основных общих доходов;
3) «канадский» подход, когда разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы.
Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных с ними расходов на муниципалитеты. Самым «тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитетов оказался Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». Статья 132 Конституции РФ применялась федеральным центром в части прав по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями, но не в части обязанности передать муниципалитетам необходимые для этого финансовые ресурсы. Средств местных бюджетов на финансирование «федеральных мандатов» не хватало, они не исполнялись в полном объеме, формировалась новая система неопределенности, непредсказуемости, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы. Из федерального бюджета в
1996 г. на 100% финансировались оборона, международная деятельность, на 72,8% – правоохранительная деятельность (табл. 6.2).
Таблица 6.2
Доля бюджетов разных уровней в основных расходах консолидированного бюджета Российской Федерациив 1996 г., %
Четвертый этап реформ – с 1999 по 2002 г., когда начали действовать Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Эти документы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов федеральный центр начал только в XXI в. (Программа развития бюджетного федерализма, одобренная Правительством РФ в 2001 г.; работа образованной Указом Президента РФ от 21.06.2001 № 741 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козака). Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Примером этого является изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы с декабря 2001 г. Как и раньше, такие решения создавали обстановку низкой управляемости муниципальными финансами.
До начала 2000-х гг. разграничению обязанностей и возможностей между бюджетами разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах Российской Федерации существует от одного до трех уровней местного самоуправления или местное самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных органов власти.
В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[22] В программе определены принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы. Определены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципальных финансов зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.
Пятый этап – с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:
1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;
2) бюджеты сельских и городских поселений.
На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре звена.
Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.
Если в унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты членов федерации и начинают играть существенную роль в развитии всей страны через развитие местных территорий и сообществ.
Данная структура бюджетной системы Российской Федерации приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы Российской Федерации, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70% всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30% – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51%. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторым видам акцизов, в 100%-м объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53% всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданны с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.
Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.[23]
Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (администраторы бюджетных средств – власти, министерства, учреждения).
К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:
1) субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;
2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;
3) жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;
4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;
5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование.
Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:
