Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавших году проведения проверки. Например, в 2005 г. налоговой проверкой будут охвачены соответственно 2004, 2003 и 2002 г. Срок давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения установлен в три года. Момент исчисления срока давности определен практически для всех налоговых правонарушений со дня совершения налогового правонарушения, за исключением двух случаев. В случае грубого нарушения правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, а также неуплаты или неполной уплаты налога исчисление срока исковой давности начнется со следующего дня после окончания соответствующего налогового периода.
Процедура проведения камеральной проверки регламентирована ст. 88 НК РФ. На практике налоговики руководствуются Регламентом проведения камеральных проверок, приведенным в письме от 29.01.1999 г. № ВГ-14-16/13дсп.
Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика. Целью камеральной проверки является текущий контроль за соблюдением налогового законодательства, выявление и предотвращение налоговых правонарушений, взыскание сумм неуплаченных налогов и привлечение виновных лиц к ответственности, а также подготовка информации для отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок. Срок проведения установлен в три календарных месяца со дня представления в налоговый орган налоговых деклараций и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. Периодичность проведения камеральных проверок НК РФ не установлена. Соответственно частота их проведения зависит от возникновения соответствующей необходимости.
Камеральные проверки позволяют найти недобросовестных налогоплательщиков, обеспечить отбор тех организаций, документальная проверка которых дает наибольшие доначисления на каждый час рабочего времени ревизора. Их эффективность характеризуется не только доначисленными суммами, но и более правильным исчислением и уплатой платежей в дальнейшем на основе устранения ошибок в ведении бухучета. К примеру, рост преступности в стране вовсе не говорит об эффективности правового законодательства и системы. Эффективность налогового контроля вообще не должна оцениваться по количеству выявленных нарушений и суммам начисленных штрафов за налоговые правонарушения и возращенных бюджету средств. Это – эффективность контролирующих органов. Эффективность же налогового контроля должна оцениваться по показателям, характеризующим снижение названных негативов.
Результативность документальных проверок во многом определяется подготовительными мероприятиями, объединяющими планирование проверки и предпроверочную работу. Планирование и предпроверочная подготовка документальных проверок, проводимых сотрудниками налоговой полиции самостоятельно или совместно с налоговым органом осуществляется с применением элементов оперативно-розыскной деятельности. До начала проверки изучается информация о налоговых правонарушениях, об объеме проверки и разрабатываются возможные направления действий оперативных сотрудников для получения доказательной базы по способам сокрытия налоговых платежей или неуплаты налогов. В последнее время в большинстве регионов размер доплат по итогам камеральных проверок оказался выше, чем по результатам выездных проверок. Налоговые органы предпочитают камеральные проверки сплошным методом выездным, тем более, что при камеральной проверке налогоплательщик сам представляет все документы в инспекцию, их проверка осуществляется непосредственно в налоговом органе.
В деятельности налоговых органов и налогоплательщиков важнейшее место занимают выездные налоговые проверки. Выездные налоговые проверки бывают комплексными и тематическими.
При комплексной проверке налоговые органы проверяют правильность расчетов с бюджетом по всем налогам, а при тематической – по одному или нескольким налогам, отдельным вопросам, например – возмещению налога на добавленную стоимость.
За 2003 г. налоговые органы страны по результатам 468 тыс. выездных проверок организаций дополнительно начислили 68,3 млрд. руб. или 31 % от всех проведенных налоговых проверок (в эту сумму входят зачисления и от проведенных 228 тыс. выездных проверок физических лиц). Из общего количества выездных проверок, комплексные составляют 49 %, тематические – 51 %. Доля проверок, выявивших нарушения, достигла 57 %[22]. В 2005 г. по итогам выездных проверок нарушения законодательства выявлены в 97 % случаев. За 2005 г. ФНС проведено 155 тыс. проверок, в бюджеты всех уровней дополнительно начислено 233 млрд руб., из них по НДС – 95,2 млрд руб., налогу на прибыль – 69,8 млрд руб., по ЕСН – 8,2 млрд руб. [23]
Как правило, выездные проверки заранее планируются, к ним налоговые органы готовятся. Особое внимание уделяется процессуальным вопросам проверки, оформлению результатов и вынесению решений. Вопросы выездных проверок рассматриваются в многочисленных нормативных актах: НК РФ (глава 14), Законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации», Приказе МНС России от 31.03.1999 № ГБ-3-16/67 «Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок», Приказе МНС России о 31.03.1999 № ГБ-3-6/66 «Об утверждении Инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 31.03.1999 № 52 „О порядке составления акта выездной налоговой проверки и вынесения решения по результатам рассмотрения ее материалов“.
В соответствии с законодательством предусмотрена периодичность выездных проверок для каждого налогоплательщика – юридического лица не менее одного раза в два года. Однако как показывает опыт это требование практически невыполнимо – для его осуществления отсутствовала потребная численность налоговых работников, да и в такой периодичности во многих случаях и не было необходимости. Обычно проверками охватывалось не более 35 % налогоплательщиков. В последние годы проявляется тенденция снижения количества выездных налоговых проверок. За год обычно проверяется лишь около 13 % организаций, состоящих на учете[24].
Согласно п. 2.5 Единых требований к формированию информационного ресурса «Выездные налоговые проверки»[25] налогоплательщики, включаемые в план проведения выездных налоговых проверок, должны иметь один или несколько нижеперечисленных признаков:
– налогоплательщик, относящийся к категории крупнейших и (или) основных;
– по поручению правоохранительных органов;
– по поручению вышестоящего налогового органа;
– организация, представляющая «нулевые балансы»;
– организация, не представляющая налоговую отчетность в налоговый орган;
– налогоплательщик, необходимость проверки которого вытекает из мотивированного запроса другого налогового органа;
– налогоплательщик, отобранный по результатам камеральной налоговой проверки и анализа налоговой и бухгалтерской отчетности (контрольных соотношений показателей форм налоговой и бухгалтерской отчетности деклараций (расчетов) по налогам и другим обязательным платежам в бюджет);
– налогоплательщик, отобранный на основании анализа основных финансовых показателей деятельности налогоплательщика по отраслевому принципу;
– налогоплательщик, отобранный на основании анализа иной информации, результаты которого позволяют сделать вывод о возможности обнаружения налоговых правонарушений;
– ликвидируемая организация.
Срок проведения выездной налоговой проверки обычно ограничен двумя месяцами. Однако в исключительных случаях предусматривается продление сроков проверки до трех месяцев.
Основаниями для продления срока проведения выездной налоговой проверки могут являться:
– проведение проверок крупных налогоплательщиков-организаций;
– необходимость проведения;
– наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т. п.) на территории, где проводится проверка;
– иные исключительные обстоятельства[26].
Кроме того, при проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства. Налоговые органы вправе проверять филиалы и представительства налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора) независимо от проверок самого налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора).
