В-третьих, современная теория бюджетного федерализма призвана решить проблему определения критериев выбора между справедливостью и эффективностью в распределении и использовании общественных ресурсов. Существуют четыре подхода к пониманию справедливости в экономической теории:
1) эгалитаристский – все члены общества должны получать равные блага;
2) роулсианский – максимизируется полезность наименее обеспеченного лица;
3) утилитаристский – максимизируется суммарная полезность всех членов общества;
4) либертаристский – справедливость устанавливается рынком.
При очевидном противоречии указанных подходов друг другу сфера общественных финансов – именно то место, где требуется их оптимальное сочетание. Ясно, что рыночная справедливость предполагает прямую взаимосвязь между результатами и усилиями, что формирует систему мотивации к эффективному труду. В то же время регулирующая роль государства в распределении ресурсов направлена на достижение не только количественного, но и качественного роста, которому сопутствуют прогрессивные сдвиги в экономике; это достигается, например, через поддержку инновационной деятельности. Здесь уже применим утилитаристский подход, а его результаты относятся к долгосрочному периоду. В то же время в условиях объективного неравенства регионов, муниципальных образований России, обусловленного историческими различиями в развитии промышленного потенциала и финансовой системы, неравномерностью в обеспечении природными ресурсами, различием природно-климатических условий, что, например, влияет на энергозатраты, разной остротой социальных проблем и пр., требуется сочетание двух подходов в распределении общественных ресурсов: распределения по потребности (эгалитаристского подхода) и распределения по результатам труда (либертаристского подхода). Установление высокого уровня выравнивания может столкнуться с проблемой объективных показателей, отражающих потребности местных властей в тех или иных затратах, связанных с осуществлением их полномочий. Это довольно сложная задача: система должна охватывать все территориальные образования, начиная от самой маленькой деревни и кончая самым крупным городом. На политическом уровне должно быть принято решение, какую меру потребностей следует избрать, так как «правильной» меры здесь просто не существует. Исходя из этого аргумента, некоторые предпочитают ограничиться выравниванием «расходов», не стремясь к достижению полного выравнивания.
Дополнительно к этому существует и еще одна упомянутая ранее трудность, когда немногочисленная группа получателей социальной помощи обходится крайне дорого. В таких случаях более эффективно прямое вмешательство центрального правительства или предоставление средств путем субвенций.
Система ограничивается и необходимостью установления равновесия между максимально точной мерой потребностей и уровнем сложности выравнивания. Если децентрализация распространяется на многочисленные функции, то система выравнивания неизбежно будет сложной, давая тем самым повод для критики со стороны тех, кто на ней теряет, и будет всеми силами пытаться разоблачить бюрократию и непрозрачность системы, доказывая ее политическую несостоятельность.
Технические аспекты бюджетной децентрализации не меняют факт того, что бюджетные отношения между органами государственного управления являются в высшей степени делом политическим. Децентрализация бюджетных средств затрагивает бюджетные отношения по вертикали власти и распределение ресурсов между центральными и субнациональными органами власти. Если центральные органы власти рассматривают такие отношения как игру с нулевым результатом, они могут не быть склонными и фактически бояться политических последствий децентрализации. Ввиду того что децентрализация, как и другие реформы, в странах в переходном периоде требует сильной политической поддержки, успешная децентрализация нуждается в лидере на самых высоких уровнях государственного управления. Медленный темп децентрализации во многих странах с переходной экономикой говорит о весьма ограниченной приверженности в этом плане. Сторонникам децентрализации (включая сторонников в международном сообществе) нужно уметь отстаивать децентрализацию, пропагандируя в этой связи в равной мере «что» хорошего в децентрализации и «как» построить здоровые бюджетные отношения между органами государственного управления. В свою очередь, политическая экономия бюджетной децентрализации поднимает вопросы, касающиеся ее ориентированности на бедных. Политическое влияние богатых муниципалитетов (например, столичных городов) может стать основным препятствием при разработке и реализации трансфертов между государственными органами, необходимых для уменьшения горизонтальной несбалансированности.
Если предположить, что налоговый потенциал и необходимые расходы оцениваются точно, поводом для критики чрезмерного выравнивания может послужить то, что оно замедляет процесс оптимального размещения факторов производства в стране. Рабочая сила удерживается в тех районах, где ее предельная производительность ниже, чем в других местах, а выравнивание обеспечивает минимальный уровень местных услуг, ограничивая тем самым мотивацию к перемещению в районы с более интенсивным экономическим ростом.
Этот аргумент вызывает еще один вопрос: должны ли граждане, живущие в районах со слабым финансовым потенциалом, пользоваться школами, больницами, домами престарелых и другими услугами на том же уровне, что и граждане, проживающие в районах, более богатых сырьевыми ресурсами, с более развитыми инфраструктурами и прочими преимуществами.
Политические науки придают особое значение разделению процессов принятия какого-либо решения на основе принципа «деконцентрации» и принципа «децентрализации». В современной институциональной экономике это фундаментальное различие приобретает особое значение, поскольку формируются разные правила игры, оказывающие влияние на процедуры принятия решений, которым соответствуют особые траектории экономического развития. В традиционной финансовой науке и классической экономической теории проблема децентрализации государственного сектора в большей мере связана с механизмами, посредством которых происходит распределение общественных товаров и услуг между резидентами данного государства.
В децентрализованных системах распределение общественных благ зависит от относительных предпочтений населения различных субъектов федерации. Принятие решений, касающихся обеспечения общественными товарами и услугами данного субъекта федерации, отражает структуру его интересов. В этом смысле экономический взгляд на федерализм является более широким, чем политологический, поскольку последний рассматривает только формальное соответствие между объемом предоставленных общественных товаров и объемом спроса на них в данном регионе. Фактически экономисты трактуют федерализм не как абсолютное понятие, а как относительное.
Не последнюю роль в теории бюджетного федерализма играет и проблема асимметрии. Эта асимметрия существует в нескольких видах. Во-первых, особенности принятия решений в государственном секторе экономики связаны с уникальным сочетанием трех типов интересов, которыми руководствуются политики: общенациональных, групповых и личных.[6]
Если центр слаб, что наблюдается в преддверии политических выборов, доминирует асимметрия между центром и регионами, центр ассоциирует свои интересы с интересами субъектов, в поддержке которых он заинтересован. В этом случае он утрачивает свои функции эффективного арбитра.
В истории российского бюджетного федерализма можно обнаружить периоды, когда усилия центра были направлены на поддержание оппозиционных регионов (первая половина 1990-х гг.), причем в эту группу входили одновременно достаточно мощные в плане экономического потенциала субъекты Российской Федерации, заинтересованные в выделении из состава Российской Федераци, так и прокоммунистически настроенные, слабые регионы, и периоды, когда центр был заинтересован в поддержке со стороны более лояльных регионов (выборы 2000 г.). Если у первых выкупалось их право на самоопределение, то поддержка вторых была связана со стремлением смягчить общее недовольство взятым курсом реформ. Оба процесса приводили к торможению реформ, так как в обоих случаях создавались ложные экономические стимулы.
Для того чтобы децентрализация была осуществлена успешно, хорошо проработанные инициативы по ее осуществлению должны идти рука об руку с соответствующей децентрализацией политических и административных механизмов, а также согласовываться с общими бюджетными возможностями страны. Децентрализованные политические механизмы должны сделать возможным для местных сообществ выражение их предпочтений и приоритетов своим выборным официальным лицам; стимулировать местных должностных лиц реагировать на такие приоритеты и создать для местных сообществ возможность подотчетности должностных лиц. Хорошо проработанная реформа бюджетной децентрализации провалится (и никогда не материализуются ожидаемые преимущества и повышение эффективности), если для осуществления подотчетности на местном уровне отсутствуют соответствующие механизмы государственного управления. Подобным же образом местные должностные лица нуждаются в соответствующем административном инструментарии и процессах (таких как прозрачный бюджетный процесс с вовлечением общественности, качественное управление налоговыми поступлениями, контроль местного персонала), чтобы реагировать на потребности местных избирателей. Подобным образом децентрализация требует, чтобы государственные органы субнационального уровня обладали автономией в сфере найма, увольнения и оплаты труда своих сотрудников. Влияние отдельных слабых сторон в схеме бюджетных отношений между государственными органами зависит от бюджетной системы страны. Однако, помножив на вероятность провала, можно определить потенциальные риски в пропорции к размеру «потенциальных обязательств», связанных с нездоровыми мерами бюджетной децентрализации, – относительным объемом децентрализуемых ресурсов, которые могут стать обязательством для государственного сектора в случае неуспеха децентрализации. Таким образом, бюджетная децентрализация, которая вовлекает меньше бюджетных ресурсов, связана с меньшим риском, чем крупные изменения в расходных обязательствах или распределении налоговых поступлений. Таким же образом меры децентрализации, перед которыми возникают серьезные препятствия в их реализации (например, реформы, требующие значительных изменений в регулятивных процессах и процедурах), имеют более высокий шанс на провал и также сопряжены с потенциально большими бюджетными рисками. Разумеется, риски, связанные с бюджетной децентрализацией, могут быть минимизированы за счет сокращения ее масштаба. Однако это может означать отказ от крупных потенциальных преимуществ, имеющих отношение к децентрализации. Выбор компромисса страной должен зависеть не только от коллективной приемлемости риска или уклонения от него, но и от ряда технических моментов практики финансовой децентрализации, которые не так уж редко встречаются в странах с переходной экономикой.
