Безвозмездные перечисления правительства и округов составляют 17—18% общей суммы доходов местных бюджетов. Около половину из них составляют выделяемые на регулярной основе дотации или субвенции, предусмотренные в бюджете, а остальную часть – специальные субвенции из резервных фондов центрального бюджета, преимущественно на капитальные затраты.
Система государственных безвозмездных перечислений относительно проста. Она не опирается на критерии, отражающие такие различия между муниципальными образованиями, как площадь их территории, численность населения и его возрастная структура, протяженность дорожной сети и т. д. В связи с большим числом муниципальных образований и отсутствием отчетных данных за предыдущие годы было невозможно установить какую-либо сложную систему. Пришлось воспользоваться очень простыми показателями, такими как численность детей в школьных учреждениях и число коек в учреждениях социальной сферы. Эта система направлена на оказание помощи муниципальному образованию в выполнении его специальных функций.
В 1995 г. бюджетные дотации и субвенции, выделенные муниципальным образованиям, были направлены на следующие цели:
– деятельность государственных учреждений;
– образование;
– приюты;
– дома престарелых;
– оказание медицинской помощи (в центрах, не финансируемых за счет медицинского страхования);
– муниципальные образования, расположенные в районах, экологии которых был нанесен ущерб (Прага, север и запад Богемии, Северная Моравия);
– противопожарная безопасность;
– жилищный сектор;
– территориальное выравнивание.
Бюджетные дотации и субвенции, установленные Законом о государственном бюджете, должны быть одобрены парламентом. Министерство финансов Чешской Республики совместно с другими уполномоченными министерствами представляет правительству Чешской Республики предложения по размерам финансовой помощи. В большинстве случаев участие государства в финансировании расходов органов местного самоуправления касается местных общественных служб. Дотация на территориальное выравнивание является единственной, направленной на стабилизацию уровня налоговых доходов территориальных образований со слабым налоговым потенциалом. Кроме того, государство оказывает компенсационную финансовую помощь, чтобы обеспечить некоторые социальные пособия, выплачиваемые местными властями, причем около половины этой помощи составляют пособия на детей.
Помимо бюджетных дотаций, субвенций и компенсационной помощи, на социальные пособия выплачиваются также специальные субвенции (в том числе на капитальные расходы) на охрану окружающей среды, содержание жилья, очистку сточных вод, местную дорожную сеть и местный общественный транспорт, школьные учреждения, объекты социально-культурной сферы.
В отличие от некоторых бюджетных субвенций, направляемых на вполне определенные цели, в частности на содержание домов престарелых, используемых также на строительство жилья для пожилых людей, приведенные ниже дотации носят более общий характер.
Дотация на государственные учреждения выплачивается муниципальным образованиям, выполняющим делегированные им государством административные функции. Кроме того, эта деятельность частично финансируется за счет платежей населения. Государственная дотация выделяется в зависимости от административных нужд местных органов власти, т. е. пропорционально административным функциям, исполняемым органами местного самоуправления.
Дотация на образование определяется в зависимости от ежегодно устанавливаемой суммы на одного ребенка, посещающего начальную школу или дошкольные учреждения. Если речь идет о специализированных учреждениях социальной защиты, дотация определяется исходя из суммы на одну койку (также устанавливаемой каждый год). Каждое муниципальное образование может распоряжаться этими средствами по своему выбору, даже если их сумма устанавливается в зависимости от специальных потребностей.
Дотация на территориальное выравнивание направлена на сокращение неравенства налоговых доходов и предоставляется в зависимости от размера несоответствия между реальными налоговыми доходами местного бюджета и их средненациональной величиной.
Субвенции выделяются только тем муниципальным образованиям, которые отвечают определенным критериям. Число муниципальных образований-получателей может меняться. Так, например, в 1995 г. все муниципальные образования (в общей сложности их 6233) получили субвенцию на деятельность государственных учреждений; 2729 муниципальных образований получили субвенции в соответствии с численностью детей, посещающих начальную школу и дошкольные учреждения; 64 муниципальных образования, где были созданы дома престарелых, получили субвенции соответствующего размера; только 41 муниципальное образование получило субвенции на учреждения социального обслуживания.[184]
Ежегодно Министерство финансов Чешской Республики определяет применяемые критерии.
Все перечисленные выше субвенции (и критерии их выделения конкретным территориальным образованиям) устанавливаются законом о бюджете, который должен быть одобрен парламентом. Окружные власти начинают распределение средств местным органам низшего уровня после того, как финансирование одобрено окружным собранием (в состав которого входят представители муниципальных образований того же округа). Окружное собрание уполномочено использовать по своему усмотрению критерии, действующие только в данном округе.
Налоговая децентрализация – это процесс, усиливающий местную самостоятельность, поскольку местные налоги обеспечивают местным органам власти надежную базу для долгосрочного бюджетного планирования и самостоятельного управления, в частности, расходами. Кроме того, налоговая децентрализация способствует прозрачности местной политики и облегчает контроль со стороны населения за обоснованностью расходов, финансируемых за счет налоговых доходов.
Уровень налоговых доходов (не следует путать его с уровнем собственных ресурсов) может оцениваться с помощью различных параметров.
Прежде всего логично учитывать соотношение между налоговыми доходами и общим доходом муниципального образования. Однако не следует забывать, что это соотношение зависит также от того, насколько местные общественные услуги финансируются за счет платежей и сборов, а не налоговых ресурсов. Кроме того, это соотношение зависит от размера и характера трансфертов на выравнивание. В качестве примера можно сказать, что собственные налоговые доходы не должны быть ниже государственных безвозмездных перечислений в местные бюджеты.
Уровень налоговых доходов может также измеряться отношением к общим государственным налоговым доходам и ВВП. Соответствующие показатели могут оказаться очень интересными, но их вряд ли можно использовать для прямых сравнений, поскольку различия могут объясняться, по крайней мере частично, разной структурой государств и их территориальной организацией. Тем не менее можно утверждать, что высокий процент местных налоговых доходов по отношению к общим государственным налоговым доходам и/или ВВП является признаком сильного местного самоуправления, но при этом необходимо также учитывать степень свободы местных органов власти в установлении ставок местных налогов и использовании налоговых доходов.
В странах с более высокой степенью налоговой децентрализации основным источником местных налоговых поступлений является подоходный налог с физических лиц.
Когда уровень налоговой децентрализации оказывается низким, исходя из упомянутых выше критериев, государственные органы вместе с местными органами власти должны наметить меры, которые позволили бы увеличить долю собственных и/или долевых налогов в местных бюджетах.
Если требуется пересмотреть систему местных финансов с целью увеличения степени налоговой децентрализации, необходимо учитывать следующие факторы.
Во-первых, налоговая система страны представляет собой комплекс, который должен быть единым и стабильным. Существование одного или нескольких промежуточных уровней между государством и муниципальными образованиями влияет на характер и сложность проблем, которые предстоит решить. С одной стороны, налоговая децентрализация должна осуществляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на налогоплательщиков; с другой стороны, государство должно следить за справедливым распределением налогового бремени.
Во-вторых, необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень местной самостоятельности требует определенного размера муниципальных образований или, по крайней мере, адекватных форм сотрудничества, поскольку дробление некоторых общественных служб может сказаться на эффективности и экономичности управления.
