Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

Авторы:

Кнутов Александр Владимирович, старший научный сотрудник ИГМУ НИУ ВШЭ;

Плаксин Сергей Михайлович, кандидат экономических наук, заместитель директора ИГМУ НИУ ВШЭ;

Чаплинский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИГМУ НИУ ВШЭ

Понятие государственного и муниципального контроля (надзора) как функции публичного управления используется в российском законодательстве и правоприменительной практике в основном применительно к контролю, осуществляемому органами публичной власти в отношении хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Именно с этой позиции разрабатываются нормативные правовые акты, включая административные регламенты исполнения контрольных функций. Контроль же со стороны государства в отношении граждан остается в тени как в части нормативного регулирования оснований и процедуры контроля, так и с точки зрения его организационного обеспечения.

В настоящее время в России действует уже второе поколение нормативно-правовых актов, регулирующих контрольно-надзорную деятельность. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), как и его предшественник (Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»), регулирует государственный контроль только по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Таким образом, универсальная категория «государственный контроль» в законодательстве искусственно сводится только к хозяйственному сектору общественных отношений.

Однако никем не отрицается, что контроль государства осуществляется не только в хозяйственной сфере, но и в отношении личной (частной) деятельности граждан. Но в настоящее время такой контроль на универсальном уровне никак не урегулирован.

В 2015 г. Президентом России было инициировано совершенствование порядка осуществления государственного контроля (надзора) посредством принятия нового базового закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации[1]. В условиях создания третьего поколения нормативно-правовых актов, комплексно регулирующих контрольно-надзорную деятельность, встал вопрос о расширении сферы действия базового закона. Активно высказываются предложения распространить единый порядок государственного контроля на граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Обоснованием такого подхода называется необходимость разработки всеобъемлющего регулирования, закрепляющего принципы и порядок осуществления всей контрольной деятельности государства, а не только контроля за хозяйственной деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Насколько реализуема такая задача? Является ли контроль за хозяйственной деятельностью и контроль за гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя, однопорядковыми функциями? Можно ли объединить их регулирование в одном законе? Насколько одинаковы принципы их осуществления, и можно ли унифицировать процедуры контроля в отношении этих двух элементов контрольной функции государства?

Данная публикация призвана ответить на эти вопросы. Для этого необходимо исследовать, в каких случаях и формах осуществляется в настоящее время контроль за гражданами (вне связи с их деятельностью в качестве индивидуальных предпринимателей), а также каково его нормативно-правовое регулирование. Только ответив на эти вопросы и проанализировав соответствующие пока непрозрачные механизмы контроля за гражданами, можно будет дать заключение о возможности унифицированного регулирования такого института.

До этого представляются непроработанными и непредсказуемыми все попытки установить принципы и процедуры государственного контроля в отношении граждан, заимствуя уже наработанные механизмы из сферы контроля за хозяйственным сектором. Без конкретизации статуса граждан и рода занятий, в отношении которых следует применять такое регулирование, указанные попытки могут привести к неблагоприятным последствиям.

Описать существующую совокупность механизмов осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля[2] в отношении граждан[3] невозможно, если с самого начала не определиться, что следует понимать под государственным контролем (надзором). Например, следует ли относить к государственному контролю (надзору) в отношении граждан государственную итоговую аттестацию или единый государственный экзамен, контроль за наличием проездных документов или контроль за общественным порядком, осуществляемый патрульно-постовой службой органов полиции (например, контроль за соблюдением запрета курения табака на отдельных территориях или контроль за соблюдением тишины в ночное время)?

Следует отметить, что понятие государственного контроля (надзора) не только в части осуществления его в отношении граждан, но и в целом очень размыто. Существуют различные трактовки и понимания государственного контроля.

В соответствии с основными положениями теории управления контроль – важнейшая функция любой действующей организации, выполнение которой позволяет обеспечить достижение поставленной цели[4]. Контроль – это «прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»[5]. Как указывает О.Е. Савенко, определением сущности контроля как самостоятельной функции является понимание его в качестве деятельности, состоящей в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных[6].

С.В. Семенов и А.В. Чаплинский, анализируя указанные подходы к определению содержания контроля, определяют специфическое содержание функции государственного контроля. Под ним они рассматривают сложную системную функцию, главной целью которой является обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации, направленного на охрану конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, законных интересов граждан, общества и государства, на соблюдение законности и правопорядка в государстве в целом[7].

При этом отмечается, что контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением законности. Указанные авторы отмечают, что данная точка зрения нашла отражение в большинстве учебников по административному праву.

Однако в настоящей публикации нет смысла останавливаться на тонкостях различий между контролем и надзором, так как это еще более усложнит задачу исследования. Здесь и далее понятия государственного контроля и государственного надзора будут употребляться синонимично, как и в действующих на момент издания настоящей публикации отдельных законодательных актах.

Итак, практически все указанные выше исследователи сущностно определяют понятие контроля и следующее из него понятие государственного контроля чрезвычайно широко. Фактически любая проводимая органами государственной власти оценка соответствия соблюдения субъектом обязательных нормативно установленных требований должна быть названа государственным контролем. Именно такого подхода придерживаются авторы «Концепции федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации», разработанной в НИУ «Высшая школа экономики»[8].