Коллектив авторов
Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие
Глава 1
Понятие, система и правовая природа природоресурсных платежей [1]
1. Понятие и система природоресурсных платежей
Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) представляют собой сложившийся и действующий в современном российском праве крупный правовой институт. В нем объединены правовые нормы различных отраслей законодательства (налогового, административного, земельного, экологического, природоресурсного и др.). Ввиду того что составляющие этот институт нормы имеют различную правовую природу, на практике участились случаи их столкновения (коллизии) при регулировании отношений по уплате, взиманию и взысканию природоресурсных платежей. Данное обстоятельство подчеркивает актуальность и своевременность изучения платежей как комплексного правового института.
«Платежи за пользование природными ресурсами», «плата за природопользование», «плата за природные ресурсы», «платежи за использование природных ресурсов» – вот неполный перечень наименований, применяемых юридической и экономической доктриной при определении названных платежей[2]. Их система в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (платой за землю, платежами за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром, недрами) включает в себя также плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Природоресурсные платежи – разновидность обязательных платежей публично-правовой природы, облеченных, как правило, в законодательную форму, порядок исчисления и уплаты которых установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными актами, – и подзаконными актами.
Интерес к изучению правовых основ природоресурсных платежей обусловлен «мозаичностью» их состава, объединяющего ряд публично-правовых платежей – налоги, сборы, подати, платы и т. д.
Комплексный характер природоресурсных платежей проявляется и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются регулятивная, фискальная и экологическая.
Понятийный (терминологический) аппарат данного института формируется несколькими путями, в том числе заимствованием:
терминологии, используемой в актах природоресурсного и земельного законодательства – Водном, Лесном, Земельном кодексах, федеральных законах «О животном мире», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» и др.;
налоговой терминологии, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, прежде всего в частях первой и второй Налогового кодекса РФ;
понятийного аппарата экологического законодательства – федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и др.
Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной «многослойностью» правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из них представляют публично-правовые платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами налогового законодательства, установившими в п. 1 ст. 11 Налогового кодекса РФ (НК РФ) порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других «неналоговых» отраслей российского законодательства.
2. Правовая природа природоресурсных платежей
Актуальным является и вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки его уплаты. Что касается сборов, то элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, предопределяющую различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ (КС РФ) в Определении от 8 февраля 2001 г. № 14-О[3] отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе о нем, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ судам при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами приходится для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам.
Проблема правовой природы того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретической, она имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж – налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, – будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм.
Если законодатель четко и однозначно определяет правовую форму платежа, на практике возникает меньше вопросов о том, какой орган должен контролировать взимание, в каком порядке осуществляется контроль, какую ответственность несет плательщик за несвоевременную уплату или неуплату. В результате в суды поступает меньше дел, судебная практика является единообразной.
Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме (определение правовой природы платежа) во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж. Следует выделить две основные функции природоресурсных платежей – компенсационную и стимулирующую. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство; стимулирующая – направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов (например, уменьшение количества отходов). Именно данные задачи призвана решать плата за природопользование и загрязнение окружающей природной среды. С закреплением природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции.
Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция в противовес компенсационной и стимулирующей предполагает направление средств в бюджет государства или иного публично-правового образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Представляется, что природоресурсные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общих доходов государства. Указанная функция может присутствовать у платы за природопользование, поскольку подобного рода платежи по экономической природе являются рентными, т. е. публично-правовое образование, являясь в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на его территории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться на первое место при регулировании природоресурсного платежа. Иными словами, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому или иному платежу за пользование природными ресурсами, государство не должно преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе результатом установления природоресурсного платежа может стать увеличение сброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Такое может произойти, если платеж примет форму налога и при этом не будут установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ или ставка налога не будет зависеть от количества добытого природного ресурса (например, выловленных водных биологических ресурсов). Таким образом, природоресурсные платежи должны быть целевыми. Только в этом случае поставленные задачи могут эффективно решаться.
