Сергей Чернов
Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами
© С. Н. Чернов, 2004
© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004
* * *
Становление реальных федеративных отношений в России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы правовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.
Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует довольно широкий спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законодателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источники – договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения международно-правовые источники.
Изучение конституционно-правового регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретает особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества.[1]
В то же время конфликт между законом и обществом охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Федерации, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов. Отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти. Недостаточное внимание к этим проблемам усугубляется излишней «гибкостью» науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране.[2]
Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов – проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права, административного права и, конечно, конституционного права.
Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает сложной организацией государственной власти. Здесь существуют система федеральных органов и система органов субъектов Федерации. Каждая из систем строится и осуществляет свою деятельность в определенных рамках и должна учитывать наличие и прерогативы другой системы. Система органов власти субъектов Российской Федерации находится в зависимости от федеральной системы, построение и порядок деятельности которой не могут противоречить основным конституционным принципам государства в целом.
Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов.[3]
В настоящее время существует достаточно много дискуссионных проблем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти.
Возрастание ответственности носителей государственной власти и увеличение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В современном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, которые основаны на централизации (самоуправлении), субсидирности (т. е. пропорциональном разделении компетенции при разграничении государственной власти), кооперации при взаимной ответственности сторон.
Россия – самая большая по составу субъектов федерация. Она отличается асимметрией, разнородностью демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов, что влечет за собой сложность управления в целом.
Без преувеличения можно утверждать, что центральной проблемой федерализма является конституционный статус субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации исходит из асимметричности статуса субъектов Федерации. Между тем международный опыт показал, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов федерации, при котором и возможно обеспечить их фактическое равноправие. В Конституции же России заложены противоречивые положения, влекущие за собой сложные проблемы.
До последнего времени существовала достаточно высокая степень несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации положениям Конституции РФ.
Конституция РФ де-юре фиксирует равноправие субъектов Федерации, де-факто имеют место отклонения от этого принципа. Отсюда отличие отдельных видов субъектов. К сожалению, в Конституции РФ весьма непоследовательно осуществлено распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами, что порождает множество противоречий и конфликтов.
Некоторые исследователи считают, что национальные федерации – тупиковый путь развития. А. С. Пиголкин отмечает: «Большинство международных конфликтов в настоящее время связано именно с этим; национальная федерация всегда в определенной мере порождает проблемы национализма и сепаратизма. В этой связи стоит подумать о том, нужна ли нам федерация. Может быть, следует задуматься о большей централизации и постепенно приближаться к унитарному государству. Представляется, что создание семи федеральных округов – в какой-то мере проявление именно такой тенденции. В будущем в России, конечно, должны учитываться и специфические национальные интересы, но только в рамках национальной автономии, причем в первую очередь национально-культурной автономии – не более того».[4]
Вторая проблема – сочетание государственной власти федерации и ее субъектов. Государство законодательно признало последнюю. По Конституции Российской Федерации одни субъекты Федерации – государства, другие – не являются ими. Анализируя источники, можно сказать, в федерации есть иерархия: верховная власть и власть ограниченная, подчиненная (субъектов).
Третья проблема – понимание суверенитета. В конституционном праве стран мира (начиная еще со Щвейцарии 1847 г., затем США 1865 г.) признано, что субъекты федерации не имеют государственного суверенитета. Попытки лидеров некоторых республик в составе РФ сохранить это слово в своих конституциях связаны с недостаточно четкой трактовкой слова «суверенитет». Система власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, однако эта самостоятельность ограничена принципами, которые заложены в российской Конституции, федеральных законах и отдельных решениях Конституционного Суда РФ.
Российская Конституция содержит требование соответствия региональных систем органов государственной власти основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом.
При изучении конституционного права более тщательному анализу, как правило, подвергаются вертикальные отношения в федеративной системе.
В то же время отношения между субъектами федерации, или горизонтальные федеративные отношения, представляют собой не менее важный и самостоятельный предмет исследования. Рассматривая эти правоотношения, можно судить как о природе той или иной федеративной системы, степени самостоятельности ее структурных элементов, тенденциях развития, так и о правах ее членов.
Будучи одной из важнейших сторон всего комплекса общественных отношений, федеративные отношения испытывают мощное правовое воздействие. Осуществляется оно различными юридическими способами. В частности, есть такие виды правового регулирования федеративных отношений, как конституционное, законодательное и подзаконное. Наряду с указанными существуют такие специфические нормы, как договорно-правовые.
Такое регулирование может быть как вертикальным (договоры и соглашения, заключенные между федеральным центром и субъектами Российской Федерации), так и горизонтальными (договоры и соглашения, заключаемые между субъектами Российской Федерации).
В российской правовой системе в недавнем прошлом существовали такие формы регулирования общественных отношений, в том числе федеративных, как судебные решения. С появлением конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровнях, формируется судебно-правовая база, включающая в себя еще одни специфические источники права, такие, как судебные акты. К ним относятся решения Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ, о проверке конституционности оспариваемых нормативных актов, а также соответствующих решений региональных и уставных конституционных судов, принятых в рамках их компетенции.
