Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки.
Три есть источника сих несовершенств:
1) Недостаток ответственности.
2) Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел.
3) Недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство.
Нужно кратко обозреть каждое из сих уважений, чтобы из существа их извлечь самые простые и удобные способы исправления.
1) Недостаток ответственности.
Выше было примечено, что ответственность государственная, которую всегда должно отличать от ответственности личной, состоит в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждения, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного[34].
Обязанность сия не должна состоять только в словах; она должна быть существенною; а чтобы быть таковою, она должна предполагать особенный порядок составления закона и его охранения, следовательно, установив государственную ответственность, надлежало установить и государственное сословие, перед коим она должна быть изъявляема.
Предполагаемо было, что сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права на некоторый вид бытия политического[35].
Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может на себя принять характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления.
Таким образом, ответственность министерская не могла доселе у нас существовать, и если бы сами министры утвердить ее пожелали, они не могли бы в сем успеть, ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя[36].
Таким образом, в настоящем устройстве министерств недостает одного из главных начал, установлению сему свойственных.
А от сего недостатка происходит, что все действия его восприяли вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злословие.
И понеже с самыми лучшими намерениями нет способа укрыться от сей, так сказать, заразы общественного мнения, то министрам в настоящем вещей порядке и не остается другой защиты, как или отрекаться от мер, ими принятых, слагая их одному на другого, или с горестью и в молчании переносить тяжесть своего положения.
В том и другом случае необходимо зарождается и усиливается в правительстве дух робости и уклонение от всех тех мер, кои предполагают силу и твердость, и, напротив, установляется привязанность и излишнее уважение к тому роду текущих дел, который вошел, так сказать, в навык, ибо он один служит мерою действия и ограждением от общего злословия[37].
2) Недостаток точности в разделении дел.
В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным – и заключение сие было весьма правильно – пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания.
Отсюда, вероятно, произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел.
Должно прежде всего найти сию соразмерность в самых ее основаниях, чтобы потом определить, до какой степени может она быть приложена к местным обстоятельствам каждого государства. Сей один есть истинный способ открыть истинную черту разделения дел, с коею можно соображаться в многосложных и разнообразных его приложениях.
Порядок исполнительный по самому существу и именованию своему есть не что другое, как способ, коим законы приводятся в действие.
Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько должно быть отдельных частей исполнения.
Всеми принято и выше было примечено, что законы, во-первых, разделяются на государственные и гражданские.
Законы государственные разделяются потом на право публичное внешнее и внутреннее. От первого рождаются внешние сношения и государственная оборона; от последнего – внутренняя публичная экономия и установление внутренней безопасности.
Из сего простого рассуждения происходит следующее сравнительное в обоих порядках, в законодательном и исполнительном, разделение.
Из сего разделения законов открывается, что в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей:
I. Внешние сношения.
II. Устройство внешней безопасности.
III. Публичная экономия.
IV. Устройство внутренней безопасности.
V. Устройство и надзор суда.
Нельзя предполагать, чтобы во всяком государстве каждая из сих частей имела одинаковое пространство. Естественно, одна другой должна быть сложнее и обширнее. Отсюда происходят разделения каждой части.
И, во-первых, часть внешних сношений, или иностранных дел, по самому существу своему не терпит разделения. Отсюда происходит I) министерство иностранных дел.
Во-вторых, устройство внешней безопасности в государстве, коего положение есть вместе морское и сухопутное, естественно делится на две части; отсюда II) министерство военно-сухопутных сил и III) министерство морских сил.
В-третьих, публичная экономия заключает в себе две раздельные части: 1) народную промышленность, яко источник всех государственных доходов; 2) доходы или финансы, яко следствие и участок произведения народной промышленности, на государственные нужды определенный. Отсюда два министерства: IV) внутренних дел и V) финансов.
Четвертое. Как внешние сношения были бы ничто без военной силы, их поддерживающей и ограждающей внешнюю безопасность, так точно публичная экономия, то есть народная промышленность и финансы, не могли бы существовать, если бы не было силы, их покровительствующей и безопасность их ограждающей. Сила сия есть полиция. Отсюда происходит VI) министерство полиции.
Пятое. Наконец, от необходимости суда гражданского и уголовного происходит VII) министерство юстиции.
Таким образом, семь есть необходимых министерств в естественном разделении исполнительного порядка.
Местные уважения могут в каждом из них основать новые разделения. Так, например, в министерстве внутренних дел может быть допущена особенная часть просвещения. В министерстве финансов может быть допущено министерство казначейства.
Но, допуская сии подразделения, должно, по необходимости, держаться естественной их связи. Например, нельзя к народной промышленности присоединить полицию, которая сама по себе составляет особенную часть и столько же отдельную, как министерство внешних дел нельзя совокупить с военным.
Из сего открывается в настоящем устройстве следующая несоразмерность с естественным их порядком:
I. В Министерстве внутренних дел. К народной промышленности отнесены: 1) полиция, 2) часть финансов – соль. Отсюда произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего.
II. В Министерстве коммерции. Часть сия, особенно у нас, сама по себе не что другое есть, как ветвь общей народной промышленности; а таможенные доходы принадлежат к финансам точно так же, как и все другие.
III. Оставлена без особого устройства одна из важнейших частей: общая полиция.
3) Недостаток учреждений.
При установлении министерств нельзя, конечно, было снабдить их вдруг полными учреждениями. В манифесте означен только главными и общими чертами круг их действия. Но впоследствии первая обязанность каждого министра должна была состоять в том, чтобы устроить внутренний их порядок и правильным разделением работ ускорить и облегчить ход дел. Сего, однакоже, не было сделано. Министерства юстиции, коммерции, просвещения, финансов остались и по сие время в точно том же положении, в каком они в первые два месяца были, то есть сделаны оклады жалованья, или штаты, переименованы канцелярии в департаменты, и на сем все остановилось. Ни внутри их, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования[38].
Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных.
Отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание министра не может обозреть их в целости и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеивается в мелком надзоре и исполнении.
