Особо следует подчеркнуть, что правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов, а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения.[65]
В ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» была проведена весьма активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения.
При этом в пришедшем на смену Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы также значительное внимание уделяется необходимости осуществления мониторинга по различным аспектам противодействия коррупции. Как и прежде, Правительству Российской Федерации поручено обеспечить проведение среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер (подп. «м» п. 2). Ряду государственных органов, структур и должностных лиц поручено решить соответствующие вопросы по организации прохождения Россией мониторинга осуществления ею международных обязательств в области противодействия коррупции[66] (подп. «а» п. 3, подп. «а» п. 11, п. 16, подп. «а» п. 19). Особо следует отметить, что Министерству юстиции Российской Федерации поручено обобщить практику организации мониторинга правоприменения и о результатах доложить в президиум Совета при Президенте по противодействию коррупции (подп. «а» п. 16).
Необходимо также отметить Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом (в частности, раздел V Основ). Подпунктом 3 п. 16 данного раздела предусмотрена организация системного мониторинга законодательства и правоприменения в целях выявления недостатков, пробелов и противоречий в законодательстве. Необходимо подчеркнуть значимость повышения правовой культуры граждан, в том числе в свете предотвращения коррупционных рисков. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что нужны позитивные действия – антикоррупционное образование, пропаганда, доступ граждан к информации о деятельности государственных органов и организаций. Это уменьшает зоны рисков.[67]
Как известно, 20 мая 2011 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Этим Указом утверждено и Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации.[68] При этом Правительство Российской Федерации в 3-месячный срок утвердило методику осуществления мониторинга (постановление от 19 августа 2011 г. № 694). Также одновременно утверждены планы проведения мониторинга на два года (2011–2012 гг.). Спектр направлений, в отношении которых проводится мониторинг, весьма широк: на 2011 г. предусмотрено 11 направлений, на 2012 г. – 29.
В настоящее время главным вопросом становления мониторинга правоприменения является практическое применение теоретических и нормативных разработок, последовательная реализация названных Указа Президента, постановления Правительства и собственно планов мониторинга. Необходимо также и дальнейшее нормативное закрепление мониторинга.
В вышеназванной методике осуществления мониторинга прямо установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. К их числу относятся: несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и др.
Необходимо особо подчеркнуть, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как показало проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в декабре 2011 г. социологическое исследование (опрос) в Калужской области, большинство государственных гражданских служащих области (64,8 %) признает необходимость использования правового мониторинга для снижения коррупционных рисков. Ранжирование государственных органов с точки зрения того, какие из них наиболее результативно могут осуществлять мониторинг коррупционных рисков на территории области, показало следующее. Наиболее результативно, по мнению респондентов, такой мониторинг могут осуществлять прокуратура и правоохранительные органы. Полагаем, что здесь государственные служащие области недооценивают возможности иных субъектов правового мониторинга и, прежде всего, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, также бизнес-сообщества, общественных объединений, научных организаций.
В ряде субъектов Федерации (более десяти) уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы проведения правового мониторинга. Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по противодействию коррупции. Кроме того, нередко в законах субъектов Федерации о противодействии коррупции закрепляются отдельные статьи или нормы, регулирующие антикоррупционный мониторинг. Но следует отметить, что как объем, так и порядок регламентации проведения антикоррупционного мониторинга в регионах значительно различаются. Более того, даже само понятие «антикоррупционный мониторинг» в указанных законах трактуется по-разному. В отдельных субъектах Федерации определение дефиниции «антикоррупционный мониторинг» вводится на уровне подзаконного акта исполнительной власти.[69] Иногда легальное определение антикоррупционного мониторинга дается даже на уровне муниципальных правовых актов.[70]
В некоторых субъектах Российской Федерации наряду с ежегодными докладами о состоянии законодательства сложилась также практика подготовки тематических докладов (отчетов) по результатам осуществления антикоррупционного мониторинга.[71] Представляется, что основным недостатком методики, используемой при подготовке отчетов о результатах антикоррупционного мониторинга в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, является то, что эти отчеты по большей части носят описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути решения таких проблем указываются в самом общем виде, без указания их конкретных исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и называются, то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению самих проблем. В этой связи весьма остро стоит вопрос о конкретных формах использования результатов проведенного мониторинга в непосредственной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых актах четко определять статус результатов антикоррупционного мониторинга.
Соответствующие положения законов субъектов Федерации об антикоррупционном мониторинге нередко получают свое дальнейшее развитие в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Примечателен здесь опыт Липецкой области, где даже был принят административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга.[72] Этот регламент разработан в целях повышения эффективности исполнения государственной функции по осуществлению антикоррупционного мониторинга и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по исполнению государственной функции.
Однако, на наш взгляд, вряд ли можно рассматривать осуществление антикоррупционного мониторинга как особую государственную функцию. Это скорее одна из составных частей общей деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции или же составная часть осуществления мониторинга правоприменения. Поэтому представляется, что регламентация осуществления антикоррупционного мониторинга в форме административного регламента исполнения государственной функции излишне усложняет правовую систему на уровне субъекта Федерации и не приносит дополнительных преимуществ в сфере противодействия коррупции.
