Таким образом, понятно, что те акты о реконструкции, которые изданы в виде постановлений, приняты с нарушением закона. А если акт о реконструкции, например постановление № 625 (приложение 12), имеет не соответствующий закону вид (в нарушение п. 1 ст. 21 Закона г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы»), то не влечет ли это его недействительность с момента принятия?
Нет, не влечет. Одного лишь факта принятия органом исполнительной власти акта о реконструкции (правоприменительного акта) не в виде распоряжения, а в виде нормативно-правового акта (постановления, указа) недостаточно для признания его недействительным (а жаль!). Неверное название акта о реконструкции не делает его недействительным. В подобной ситуации, вынося решение от 20 июня 2002 г. № ГКПИ 2002-476 (по делу о признании недействительным распоряжения Правительства России от 1 ноября 1993 г. № 1944-р; см. приложение 40), Верховный Суд Российской Федерации указал: «…довод заявителя о том, что обжалуемый нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят в форме распоряжения, а не постановления, основанием для признания этого акта, являющегося по содержанию нормативным правовым актом и принятого в пределах полномочий Правительства… недействительным не является».
Вместе с тем сказанное о правовой природе актов о реконструкции позволяет сделать важный вывод: поскольку юридическая природа актов о реконструкции определяется их содержанием, а не видом (названием), к ним должны применяться нормы и правила в соответствии с их правовой природой. Иными словами, ко всем актам о реконструкции должны применяться нормы и правила, применяемые к правоприменительным актам, и, кроме того, акты о реконструкции не должны противоречить нормативно-правовым актам (в том числе нормативно-правовым актам органа исполнительной власти, который издал акт о реконструкции с названием, не соответствующим правовой природе данного акта о реконструкции).
То, что акты о реконструкции являются правоприменительными, влечет и иные, вполне определенные правовые последствия. Но об этом речь пойдет ниже.
Вопрос 3. О рисках инвесторов, осуществляющих реконструкцию на основании актов исполнительной власти
Рассмотрим, в чем заключается риск (вернее, риски) инвесторов, осуществляющих реконструкцию на основании актов исполнительной власти.
В связи с реализацией акта о реконструкции у инвестора возникают две главные группы отношений: отношения инвестора с исполнительной властью, издавшей акт о реконструкции, и отношения инвестора с владельцами недвижимости, находящейся в доме (здании), подлежащем реконструкции на основании этого акта. В каждой из этих двух групп отношений у инвестора существуют свои, самостоятельные риски.
Первая группа рисков инвестора связана с деяниями (действиями и бездействиями) органа исполнительной власти, издавшего акт о реконструкции. В ней можно выделить два основных риска инвестора.
Первый риск инвестора состоит в том, что исполнительная власть в одностороннем порядке передаст права на проведение реконструкции объекта недвижимости другому лицу (фактически меняя инвестора) либо своим новым актом отменит или изменит принятый им акт о реконструкции, на основании которого инвестор приступил к реконструкции. Подобные действия исполнительной власти иллюстрирует следующий пример.
Распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от7 сентября 1998 г. № 873-р «О реконструкции помещений электрощитовых в домах серии 1ЛГ600А в Выборгском, Калининском и Приморском административных районах Санкт-Петербурга» утверждено решение городской инвестиционно-тендерной комиссии от 24 июня 1998 г., которым Закрытому акционерному обществу «ИНЭКС-ДИЗАЙН» (инвестор) разрешено проектирование и реконструкция помещений, указанных в приложении № 2, за счет собственных и привлеченных средств в целях переоборудования их в однокомнатные квартиры и дальнейшего использования в качестве жилых помещений.
На основании данного распоряжения между Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга и Закрытым акционерным обществом «ИНЭКС-ДИЗАЙН» был заключен договор от 17 сентября 1998 г. № 00-(и) 003746(02) об инвестиционной деятельности.
Распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 3 марта 2003 г. № 389-ра распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 7 сентября 1998 г. № 873-р признано утратившим силу в части, касающейся адресов, по которым не выполнена реконструкция, согласно приложению № 2. Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга предложено в установленном порядке внести изменения в договор об инвестиционной деятельности от 17 сентября 1998 г. № 00-(и)003746(02).
Полагая, что распоряжение администрации Санкт-Петербурга от 3 марта 2003 г. № 389-ра противоречит другим актам губернатора Санкт-Петербурга, делает невозможным продолжение реконструкции помещений и нарушает его права, Закрытое акционерное общество «ИНЭКС-ДИЗАЙН» обратилось за защитой своих прав в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области (см.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 февраля 2004 г. № А56-20432/03; приложение 41).
Из-за подобных действий органа исполнительной власти инвестор подчас может потерять очень много, поскольку в этом случае он не получит то, на что рассчитывал при принятии акта о реконструкции и заключении инвестиционного контракта. В таких ситуациях, стремясь защитить свои права, инвесторы обращаются в суд, оспаривая тот акт, которым орган исполнительной власти меняет инвестора, отменяет или изменяет первоначально принятый им акт о реконструкции. И, как показывает практика, чаще всего суды отказываются удовлетворять требования инвесторов. В частности, в приведенном выше примере даже Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отказал в удовлетворении заявленного требования.
Не вдаваясь в подробности, почему суды отказывают инвесторам, скажем лишь, что суды поступают правильно. Добавим только, что, если орган исполнительной власти своим актом меняет инвестора, отменяет или изменяет первоначально принятый им акт о реконструкции, инвестору не нужно оспаривать подобные решения исполнительной власти. Инвестору следует добиваться исполнения инвестиционных контрактов, заключенных им с исполнительной властью. Иначе говоря, инвестору нужно перенести спор из области административных отношений, где исполнительная власть имеет властные полномочия, в область гражданских отношений (стороны инвестиционного контракта – равноправные субъекты), например, предъявив иск с требованием обязать ответчика исполнить какие-то конкретные действия или устранить препятствия, мешающие инвестору исполнять инвестиционный контракт.
Второй риск инвестора в его отношениях с исполнительной властью, издавшей акт о реконструкции, заключается в том, что исполнительная власть может нарушить свои обязательства, возникшие из инвестиционного контракта или иного подобного документа. Но, поскольку нарушение (неисполнение или ненадлежащее исполнение) обязательств, возникших из договора (контракта), не является отличительной особенностью взаимоотношений инвестора с исполнительной властью и их рассмотрение выходит далеко за пределы темы книги, данный риск специально рассматривать не станем.
Вторая группа рисков инвестора связана с отношениями инвестора и владельцев недвижимости, находящейся в доме (здании), подлежащем реконструкции на основании акта исполнительной власти. В данной группе (также как и в отношениях инвестора с исполнительной властью) можно выделить два важнейших риска инвестора.
Здесь первый, и основной, риск инвестора заключается в том, что акт о реконструкции может быть признан судом недействительным (например, по иску какого-либо владельца подлежащей реконструкции недвижимости). Это, как известно, означает, что данный акт о реконструкции не влечет юридических последствий и его действие прекращается с момента принятия. Прекращение действия акта о реконструкции не с момента принятия, а с момента вступления в силу постановления суда означало бы возможность применения акта о реконструкции с момента его принятия до момента вынесения судебного постановления и, следовательно, нарушало бы права заявителя (владельца недвижимости).
Иными словами, все, что инвестор сделал до момента признания судом акта о реконструкции недействительным, не влечет никаких последствий. Это грозит инвестору убытками, которые могут быть выражены в расходах на оформление разрешений, оплату аренды земельного участка на период проектирования и реконструкции, покупку недвижимости для «выводимых» из реконструируемого дома (здания) владельцев недвижимости. Но если эти расходы инвестор (гипотетически) может вернуть, предъявив иск к органу исполнительной власти, чей акт был признан недействительным, то неофициальные расходы (попросту говоря, взятки), порой значительно превосходящие размер официальных затрат, инвестору вернуть вряд ли удастся.
