Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее определяет статус Правительства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство – «высший исполнительный орган государственной власти» Российской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
По официальной конституционно-правовой позиции Правительство – орган, организующий исполнение Конституции, законов Российской Федерации, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Конституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».
В реальности Правительство, конечно же, участвует в руководстве государством и осуществлении всей государственной политики. По нормам Конституции и Закона 1997 г. Правительство занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительной сферах.
Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Правительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов Российской Федерации, подготовку нормативных актов Президента, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.
С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:
• участие в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в стране;
• организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;
• руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации;
• участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.
Определяя место Правительства в системе органов государственной власти, в особенности отметим такие моменты.
По отношениям «Правительство РФ – Президент РФ» следует исходить из того, о чем говорилось: и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством. В Законе 1997 г. есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». В ней говорится, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Специальным Указом Президента определяются основные линии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.
Названный Закон также определяет (ст. 32) особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Президент распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти.
По отношениям «Правительство РФ – Федеральное Собрание РФ» поскольку мы касались соответствующих вопросов ранее, обозначим их здесь тезисно:
– Государственная Дума вправе давать согласие на кандидатуру Председателя Правительства;
– Правительство РФ не только разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, но и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114) – одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год;
– Законом РФ о поправке к Конституции от 30 декабря 2008 г. определено, что Правительство «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»;
– у каждой палаты есть права на «правительственный час» (когда на заседании выступает приглашенный палатой член Правительства РФ или руководитель какого-то федерального органа исполнительной власти), на парламентский запрос, т. е. запрос от имени всей палаты к Правительству и иным органам исполнительной власти по важным проблемам государственной жизни, на запросы отдельных парламентариев;
– у Государственной Думы есть право на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ;
– при создании правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий Правительство РФ может привлекать к работе таких комиссий представителей Федерального Собрания РФ;
Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с палатами парламента Российской Федерации, надо иметь в виду прежде всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъектов права законодательной инициативы, т. е. вправе вносить проекты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.
В 2013 году в закон о Правительстве внесено дополнение – оно направляет в палаты Федерального Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.
Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
У Правительства есть полномочный представитель в каждой палате парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.
Отношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ строятся с учетом того, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Соответственно Правительство РФ:
• координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ;
• в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;
