Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования ФПГ, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле[199], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг)[200], антимонопольного регулирования[201].
В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[202].
Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[203], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[204].
В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей[205], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.
Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[206].
В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г.[207] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г.[208], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г.[209], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г.[210], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г.[211] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г.[212] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г.[213]
М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению»[214].
Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[215] и др.
В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ[216], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ[217] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ[218], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
Обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности. Федеральная таможенная служба вправе ходатайствовать перед Минэкономразвития России об изменении условий квотирования в целях улучшения процедур таможенного контроля, и, наоборот, оптимизация таможенного оформления может быть необходимой при изменении условий лицензируемой Минэкономразвития России деятельности.
Нормативные акты государственной администрации, на наш взгляд, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
Герберт Спенсер отмечал, что «никакая теория человеческого знания не может обойтись без постоянных или временных предположений, и состоятельность их определяется достигнутыми с их помощью результатами»[219]. Не любое положение может быть доказано, особенно если речь идет о конечных положениях сознания, а в рассматриваемом случае – основоположениях стратегии административной деятельности.
Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки[220], если не будут установлены иные основания логической обоснованности административного действия.
Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.
