2) те, кто учредил, но не создает суды;
3) те, кто вообще не предусмотрел и не хочет предусматривать органы конституционного судопроизводства. Более того, есть уже и примеры учреждения и образования такого суда и относительно быстрой его ликвидации, поскольку он не нашел «общего языка» с другими ветвями власти субъекта РФ (Челябинская область, 2014 год). Помимо фактора целесообразности немаловажное значение имеет и материальный фактор – большие расходы при неясности пользы данного судопроизводства.
Второй пример относится к контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований. Даже далеко не во всех субъектах РФ были учреждены подобные органы, тем более их до последнего времени не было в муниципальных образованиях[65]. Однако с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[66] создание таких органов, обладающих определенными властными полномочиями, перестало быть усмотрением регионов и местного самоуправления. Согласно ст. 3 Закона, контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (п. 1). Соответственно контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (п. 2). В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля над деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.
2. Второе условие осуществления властных функций состоит в том, что занимая свою нишу в системе власти, орган публичной власти не должен обладать чрезвычайными правами, выделяющими его из системы и ставящими над другими органами.
Конечно, здесь не имеются в виду случаи, когда предназначением органа обусловлены его чрезвычайные возможности. Например, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие иных органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Это могут быть и «мирное» течение отношений, и использование согласительных процедур (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ), и более сильные средства влияния (напр., на Государственную Думу вплоть до ее роспуска, если она трижды не поддерживает внесенную Президентом кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, дважды выражает недоверие либо отказывает в доверии Правительству РФ (ст. 109, 111, 117 Конституции РФ). И понятно, что федеральное Министерство по чрезвычайным обстоятельствам в силу своих задач и реальной обстановки вынуждено прибегать к экстраординарным мерам. Понятно также, что предоставляя главе исполнительной власти субъекта РФ право роспуска законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ – в случае, если данный орган принял акт с нарушениями федерального либо регионального законодательства и, несмотря на обращение к нему, констатацию судом факта нарушения, уклоняется от исправления ошибок – законодатель не нацеливает на повседневное применение этой нормы, а только если обстоятельства понуждают к этому.
Перечень таких ситуаций можно дополнять другими примерами, но важнее то, что напрашивается вопрос: является ли наличие чрезвычайных прав естественным фактором модели власти? Вынуждены сказать, что подобное зачастую неизбежно. При характеристике разделения властей мы говорили о том, что его элементом является система сдержек и противовесов. И как раз отражением такой системы выступают порой не «мирные», а именно «жесткие» меры влияния. Но дело в том, что использованное нами слово порой становится здесь предопределяющим.
Специфика конституционно-правовых отношений в том и состоит, что при в целом обычном их течении иногда может возникнуть потребность либо в понуждении, либо в санкции конституционно-правовой ответственности. Мы оставляем в данном случае в стороне сложный вопрос о том, чем просто понуждение отличается от санкции, меры ответственности. Чаще всего это видно на практике. Так, депутатское муниципальное собрание, констатируя проблемы, своим решением может предлагать, а то и предписывать главе муниципального образования принятие каких-то решений – это и будет его понуждение. Но убедившись в тщетности своих попыток, депутаты могут принять решение об удалении главы в отставку, что и явится мерой конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности.
И все же, даже для тех органов, у которых есть чрезвычайные права, их использование не становится повседневным делом. Мы же в целом данное условие осуществления власти видим в том, чтобы скрыто, закулисно методы конструктивных взаимоотношений не подменялись отношениями команды, зависимости и т. д.
К сожалению, есть немало ситуаций, когда «скрытые» чрезвычайные права существуют и являются, чуть ли ни прямым содержанием властной деятельности. Так, федеративные отношения с их тягой к централизации зачастую ведут не просто к согласованию, но и навязыванию Центром своей кандидатуры на пост главы исполнительной власти субъекта РФ, а также к его отрешению от должности в случае недоверия к нему со стороны Президента Российской Федерации без всякого объяснения мотивов. При официально-конституционной отделенности местного самоуправления и его органов от государственной власти и ее органов реально существует директивное руководство со стороны власти субъекта Российской Федерации местным самоуправлением на соответствующей территории. Помимо официальных и открытых возможностей, есть и скрытые. Особенно сильным закулисным средством является система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации и, в свою очередь, субсидий регионов, направляемым муниципальным образованиям.
3. Третьим условием осуществления властных функций должна быть эффективность. Она проявляется, с одной стороны, в рациональной организации властной деятельности, с другой – в результативности развития соответствующей сферы публичных отношений. Идеальный вариант – когда оба фактора сочетаются, переплетаются.
Проблема эффективности является одной из сложнейших в обеспечении действия права, в т. ч. и норм конституционного права, муниципального права. По нашему мнению, все упирается в то, что эффективность права, во-первых, не имеет объективных критериев для ее оценки, во-вторых, отсюда вытекает и то, что она всегда является или может стать основой для субъективных, так называемых, «умозрительных», «вкусовых» подходов.
В частности, они были частично отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнения) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и развиты в указах Президента РФ.
Сначала для этих целей появился Указ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[67]. Данным актом Президент утвердил широчайший перечень показателей для оценки эффективности деятельности указанных органов. Главам исполнительной власти субъектов РФ предписано ежегодно представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительству РФ было поручено утвердить методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И очень важный момент: Правительство также должно было определить порядок предоставления субъектам Российской Федерации грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
