До 1864 г. в России почти не было сельских школ. К 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905–1907 гг. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 г. было более 2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных библиотек, а к 1910 г. – более 30 тыс. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 г. была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам[40].
Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения «с компетенцией, но без власти»[41]. Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано – это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина в наличии у земств особой власти – власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.
Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее – это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева – собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей «нового призыва» все более широкие позиции.
Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать – даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до Февральской революции 1917 г. не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой «мелкой земской единицы», т. е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.
Временному правительству, созданному в результате Февральской буржуазно-демократической революции, пришлось браться за достройку местного самоуправления. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.
Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах[42]. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т. е. дела государственного значения.
Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники «со стороны» в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.
Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы – управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.
Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.
Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.
Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.
2. Местные Советы в системе органов государственной власти Советского государства (1917–1990 гг.)
Большевики, взявшие власть в результате октябрьского переворота 1917 г., начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости радикального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.
В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах), устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной Советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.
На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни – административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению Советской власти.
Таким образом, местные Советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти – власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открыто участвующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральных органов и проводящих в жизнь акты этих органов. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу «демократического централизма»[43].
Идеологемой, которая довольно умело использовалась при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, внешне картина была впечатляющей – вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, местечках, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-городских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного селения непосредственно). Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные, уездных – губернские и так вплоть до Всероссийского съезда Советов. При этом известным преимуществом пользовались городские Советы, где сосредоточивался рабочий класс, утверждавший и осуществлявший совместно с беднейшим крестьянством свою диктатуру.
