В представленном исследовании определен период становления, развития и окончания формирования концессионного права НЭПа как отрасли права. Авторы впервые предприняли попытку систематизации представлений об этой отрасли права путем разработки и обоснования классификации концессионного права периода НЭПа как комплексной отрасли права.
В работе рассмотрены основные теоретические положения о соотношении государства, права и экономики на различных этапах общественно-экономического развития, а также выявлены тенденции в этой сфере в условиях современного состояния российского общества. Содержится анализ основных позиций в экономической и правовой мысли 20-х годов, базирующейся на особенностях регулирования многоукладной экономики периода НЭПа, имевшей «переходный характер», что представляется аналогией современным экономическим условиям.
В работе обосновывается положение о превалировании политического компонента в концессионных отношениях над экономической целесообразностью на этапе становления последних. Вместе с тем впоследствии создание собственно концессионного права обусловливалось в большей степени экономическими законами и требованиями, носившими объективный характер и вызванными особенностями экономического развития.
Обобщенный авторами опыт формирования и реализации концессионного законодательства НЭПа, а также выявленные определяющие факторы его развития позволяют на основании тезиса об исторической преемственности установить оптимальные научные положения для его реализации в современном законодательстве. Использование опыта формирования, развития и реализации концессионного законодательства периода НЭПа при создании современной модели концессионных законов создает возможность для развития современного российского концессионного законодательства и предупреждения его возможных недостатков.
Авторы выражают надежду что монография расширит существующие представления о концессионном законодательстве периода НЭПа и представит основания для корректирования базовых направлений совершенствования современного концессионного законодательства.
Глава 1
Концессионное законодательство в 20-е годы XX века
1.1. Историческое и правовое развитие концессионной деятельности
Исторически концессионные договоры и соглашения возникли как узаконенная форма договорных отношений государства (в лице его правительственных или муниципальных органов) и частных инвесторов в целях стимулирования привлечения и сложения капитала в развитие национальной экономики. При этом, как правило, таким негосударственным инвесторам предоставлялось на срочной и возмездной основе право пользования государственной и муниципальной собственностью (включая природные ресурсы), а также право на осуществление монополизированных государством видов деятельности.
Развитие концессионной формы сотрудничества в мировой практике имеет глубокие исторические корни. Этот факт находит отражение в работах как ученых периода НЭПа, так и современных исследователей, в том числе из ближнего зарубежья.[5] Разработчики современного российского законодательства о концессиях А. Михайлов и М. Субботин связывают историю возникновения концессий с откупами, т. е. передачей государством за определенную плату и на определенных условиях права взимать налоги, другие государственные доходы. По существу система откупов – прообраз концессий в современном понимании этого слова, т. е. форма договора государства с предпринимателями.[6] Откупы известны с древнейших времен и в Европе, и в Азии, и в России. Откуп применялся, главным образом, в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита, финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций. Впервые откупы получили распространение в Древнем Иране (VI в. до н. э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н. э.).
Действительно, еще римские юристы выделяли особенную группу предметов, которые не могут находиться в частной собственности. В Институциях Гая говорилось: «Те же вещи, которые принадлежат к категории вещей человеческого права, составляют собственность или государства или частных лиц. То, что принадлежит государству или общинам, не составляет, по-видимому, ничьей частной собственности, так как государственные имущества принадлежат всему обществу граждан. Частные же имущества – это те, которые принадлежат отдельным лицам» (i.2.10; i.2.11).[7] Закономерное аналогичное положение содержалось и в Дигестах: «Вещи, которые являются вещами человеческого права, суть то публичные или частные. Те, которые являются публичными, не считаются находящимися в чьем-либо имуществе, но считаются вещами, принадлежащими самой совокупности (universitas)…» (Д.1.8.1.).[8] Классификация вещей в римском вещном праве содержит «вещи в обороте и вне оборота». К первой группе – вещам, находящимся в имущественном обороте (res in commercio), – относились вещи, составлявшие объекты частной собственности. Ко второй – вещам, изъятым из оборота (res extra commercium), – относились те, которые по своим свойствам (воздух, морская вода) или в силу особого положения не могли быть предметом имущественных сделок (публичные дороги, реки, стадионы (площади для конских состязаний[9]), бани, храмы и т. д.).[10]
В римском праве к таким объектам применялось вещное право с ограниченным содержанием. Природа этого ограничения такова. Как правило, вещь находилась под властью собственника, который пользовался и распоряжался ею единолично. Но, поскольку общество состояло из множества собственников, возникали ситуации, когда в целях нормального функционирования прав собственности одного лица необходимо предоставить ему ограниченное право пользования чужой вещью. Например, в Риме существовал большой государственный земельный фонд. В интересах государства его стали раздавать частным лицам для пользования. В результате сложились такие отношения, что право собственности на землю оставалось за государством, а право пользования землей было предоставлено отдельным лицам, т. е. последние пользовались чужой вещью, принадлежащей на праве собственности государству.[11]
Согласно римскому праву это были отношения аренды. Проанализируем данное положение. В частности, в Дигестах раскрыта сущность так называемого эмфитевзиса, т. е. долгосрочной наследственной аренды государственной земли: «Арендованными у государства участками (agri vectigales) называются те, которые сняты внаем навсегда, т. е. с таким условием, что, пока за них уплачивается арендная плата, до тех пор не разрешается и отбирать ни у тех, кто снял их внаем, ни у тех, кто является преемником этих лиц…» (Д.6.3.1).[12] Эмфитевт мог пользоваться земельным участком с правом изменения его характера, но, не ухудшая его, собирать урожай, закладывать, отчуждать и передавать по наследству.[13] Выделение эмфитевзиса в отдельный элемент системы прав на чужие вещи и отделение его от сервитута говорило о качественно иной природе данного института. Таким образом, в Дигестах проводилась четкая грань между пользованием государственной и частной собственностью. «Публичное право не может быть изменяемо договорами частных лиц» (Д.2.14.38). А публичным считалось право, относящееся к положению римского государства, частным – к пользе отдельных лиц. (Д. 1.1.1.2).[14] Неправильное оформление, например, личного, для пользы определенного лица, сервитута (узуфрукта) влекло его утрату. По Ульпиану: «утрачивается узуфрукт… установленный не по праву на арендованную государственную землю» (Д.7.4.1).[15] И такое разделение имело место, несмотря на схожую природу узуфрукта и эмфитевзиса, поскольку узуфрукт представлял собой также «право пользоваться чужими вещами и извлекать из них плоды с сохранением целостности субстанции вещей» (Д.7.1.Л).[16] Устанавливался же сервитут, как и схожий с ним по способу применения права эмфитевзис, в том числе договором и законом.
Следовательно, если государственный земельный фонд раздавался для использования частным лицам, в том числе для извлечения ими частной пользы без права собственности на сами земельные угодья, то налицо совмещение публично-правового и частно-правового характера подобных отношений. Такое положение, а именно сочетание частно-правового и публично-правового характера регулируемых отношений, – суть и природа концессионного договора в современном понимании. Этот факт является еще одним частным подтверждением постулата о рецепции норм и положений римского права в современном праве, выдвигаемого многими известными юристами-романистами.[17] Подробнее о природе концессионного договора будет говориться в последующих разделах данной работы. Здесь же необходимо отметить, что фактическое разграничение понятий арендного и концессионного договора появилось уже в современном праве, т. е. в XX в. Причем этот вопрос был спорным, так как некоторые теоретики, в частности, рассматриваемого в рамках данной работы периода НЭПа считали, что отношения аренды и концессии практически идентичны. «Концессии представляют собой по существу ту же аренду, – говорил Н. И. Бухарин. – Но здесь мы будем иметь перед собой капиталистических арендаторов более высокой марки, которым придется ввозить и части основного капитала, машинное оборудование, постройки и др.».[18] Аналогичной точки зрения придерживался крупнейший советский правовед-цивилист, профессор А. В. Венедиктов, который называл концессии о сдаче существующих предприятий по своей юридической природе договорами аренды.[19] Родоначальник НЭПа и концессионной политики В. И. Ленин также говорил о концессии как о «своего рода арендном договоре. Капиталист становится арендатором части государственной собственности по договору на определенный срок, но не становится собственником».[20] Им противоречил В. Н. Шретер: «Арендатор должен вернуть именно то оборудование и то имущество в натуре, которое он получил. Концессионер, получающий концессию на десятки лет, в отличие от арендатора, своевременно должен вернуть правительству, во всяком случае, уже не тот завод и не то оборудование».[21] А. В. Карасс писал, что от «простой аренды госпредприятия концессия отличается тем, что, во-первых, она не ограничивается 12-летним сроком, который наш закон (ст. 154 ГК) устанавливает в качестве предельного для всех видов имущественного найма, и, во-вторых, что по концессионному договору допускается к промышленной, торговой или иной хозяйственной деятельности на территории Советского государства иностранный капитал».[22] Большинство юристов согласились с мнением В. Н. Шретера о том, что аренда – это частная сделка с казной, в то время как концессия – специальный закон, дающий концессионеру особые права, гарантирующие их от последующих изменений в общем законодательстве. При этом сущность концессии – предоставление права на осуществление определенной предпринимательской деятельности, аренды – эксплуатация определенного имущества. Современный известный ученый И. А. Исаев, говоря о концессионной ситуации 20-х годов, указывает, что характер собственности на концессионное предприятие отличался от характера собственности на арендованное предприятие. Чаще всего как оборотные, так и основные средства принадлежали частному лицу – концессионеру. Государство подчас ограничивалось лишь предоставлением концессионеру исключительного права заниматься определенной хозяйственной деятельностью… эксплуатировать отдельные объекты монополий собственности государства.[23] Арендный договор на государственные промышленные предприятия И. А. Исаев называет «близким по своему характеру к договору концессии», но не отождествляет эти понятия.[24]
