С возникновением нэпа земельные функции государства довольно резко раздвоились. Государство, как политический центр, осуществляло минимальное вмешательство в крестьянское хозяйство и в крестьянские земли (так называемые земли трудового пользования). В то же время оно старалось извлечь максимальный доход из всех прочих земель сельскохозяйственного пользования (так называемые ГЗИ – Государственные земельные имущества), в пределах которых оно выступало нередко как обычный собственник. В составе ГЗИ были земли запаса, свободный луговой фонд, а также сдаваемые в аренду советские хозяйства – бывшие культурные помещичьи имения. С крестьянских земель государство получало сравнительно небольшой сельскохозяйственный налог, тогда как участки ГЗИ подлежали сдаче в аренду по максимально возможной цене.
Сложным представляется вопрос о характере обязательных поставок (и их модификаций) в колхозный период. С одной стороны, эти поставки (с конца 1930-х годов) были «привязаны» к земле, точнее – отдельно к пашне, сенокосам, пастбищам и другим сельскохозяйственным угодьям. Существовали погектарные нормы сдачи («продажи») государству почти всей номенклатуры производимой в сельском хозяйстве продукции. Эта номенклатура в общем отвечала традиционному набору продуктов, производимых в каждой местности. Нормы обязательных поставок, хотя и в грубом виде, учитывали производительность земель в разных регионах страны. Теоретически они должны были обеспечивать такое положение, чтобы часть урожая и продуктов животноводства оставалась в колхозах для создания семенного фонда, для выдачи колхозникам на трудодни и даже для реализации по вольным ценам на колхозном рынке. Цены, которые государство выплачивало колхозам за их продукцию, были дифференцированы по природным зонам таким образом, что для северных районов они были выше, чем для южных. Но в абсолютном выражении эти цены были резко занижены. Это означало, что государство «зарабатывало» на каждой единице передаваемой ему колхозной продукции. По-видимому, в системе государственных заготовок колхозной продукции сочеталась административная власть государства с его правами собственника земли.
Обладая в сельском хозяйстве мощным административным аппаратом, государство долгое время сохраняло за собой также хозяйственные рычаги воздействия на колхозы. Этой цели служили государственные машинно-тракторные станции (МТС), работавшие в колхозах и получавшие за это так называемую натуральную оплату – часть выращенного урожая. Чтобы колхозы не отказывались от услуг МТС, на них оказывался административный нажим. Но помимо него, «включались» и некоторые хозяйственные механизмы. Так, колхозы, отдаленные от МТС и работавшие на лошадях, должны были сдавать государству больше продукции; для них действовали повышенные нормы погектарных поставок. Колхозам запрещалось приобретать комбайны, трактора и иную сложную сельскохозяйственную технику, хотя это прямо осложняло и затрудняло сельскохозяйственное производство. (Учитывая жалобы колхозов, государство в 1958 г. ликвидировало МТС, а их техника была продана колхозам.) Таким образом, государство определенное время прибегало к таким хозяйственным рычагам, как монопольное обладание сложной сельскохозяйственной техникой.
Фактически к государственным монополиям относились и предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье. Только немногим колхозам удавалось заводить у себя предприятия подобного рода. Не имея возможности доводить до «рыночных кондиций» производимую ими продукцию, колхозы вынуждены были сдавать ее государству по диктуемым государством ценам. Когда же эта монополия, поддерживаемая административными методами, отпала, то оказалось, что многие колхозы (и другие крупные хозяйства) попали в экономическую зависимость от молокозаводов, маслобойных и иных предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, (примерно такое положение сложилось во многих регионах в наше время).
В системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть полунатуральный платеж, получаемый государством от колхозов[110]. С этих позиций через систему обязательных поставок государство осуществляло свои права собственника на землю. Однако такой вывод был бы слишком формальным. Фактически дело обстояло не так просто.
Колхозы не заключали с государством арендных договоров на право пользования государственной землей. Погектарные нормы и цены на заготавливаемую в колхозах продукцию государство устанавливало в одностороннем порядке. Колхозы не имели права отказываться от участков худших земель, нормы обязательных поставок с которых не отвечали продуктивности последних, а заготовительные цены – издержкам. Помимо плановых заготовок многие колхозы получали дополнительные задания по сверхплановой сдаче своей продукции (по более высоким ценам). Обязательные поставки приравнивались к налогам. За них отвечал аппарат наркомата (затем министерства) заготовок; ими вплотную занимались местные власти, включая партийные комитеты. Для обеспечения заготовок плановых и сверхплановых объемов сельскохозяйственной продукции местные власти осуществляли глубокое вмешательство в колхозное производство и даже в быт колхозников – от назначения колхозных руководителей, контроля за посевными площадями культур и поголовьем скота и кончая надзором за натуральными и денежными выдачами на трудодни колхозникам[111]. Чтобы обеспечить труд колхозников в общественном производстве, государство осуществляло контроль за размерами приусадебных участков колхозников.
Существовала полуофициальная круговая порука администраторов за выполнение заданий по обязательным поставкам в пределах районов, областей, автономных и союзных республик. Это означало, что при невозможности выполнить планы заготовок в одних колхозах, районах, областях такие планы перекладывались на их соседей, «подрезая» их благосостояние и само стремление к развитию своего производства[112].
В своей массе колхозники получали на трудодни существенно меньше, чем рабочие и служащие, трудившиеся в государственном секторе народного хозяйства. Это побуждало многих колхозников переселяться в города, уходить на стройки. В свою очередь государство стремилось затормозить данный процесс; так, колхозники получили общегражданские паспорта только в 1967 г., и только с этого момента они обрели фактическое право выбирать место работы и жительства.
Указанные черты говорят о том, что через обязательные поставки государство изымало не одну (расчетную) арендную плату за землю, но еще нечто сверх нее. Это «нечто» являлось (скрытым) налоговым обложением сельского населения. Можно утверждать, что хозяйственные (земельные) отношения между государством – собственником земли и колхозами – ее пользователями были во многом оттеснены на второй план административными методами управления. Хотя в системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть как черты, отвечающие представлению о государстве – собственнике земли, так и черты, характерные для государства – политического (авторитарного) центра, на практике вторые нередко преобладали над первыми.
Это «наследие» сказалось впоследствии. Когда к концу 1980-х годов административные традиции в земельных отношениях оказались скомпрометированными и от них начали отказываться, то выяснилось, что им нет полноценной замены. Современному государству – Российской Федерации не хватает ни «нормальных» административных рычагов для проведения своей земельной политики в отношении приватизированных земель, ни хозяйственного аппарата (и соответствующей правовой базы) для осуществления функций собственника на принадлежащих ему самому землях.
3. Государственное регулирование права частной собственности на землю и сделок с землей
Желательная и нежелательная степень вмешательства государства в экономику своей страны давно является предметом оживленных дискуссий практически во всех странах мира. В СССР борьба мнений по этому предмету была во многом отвлеченным занятием. При господстве в СССР плановой экономики, монополии государства на землю и почти на все средства производства и в условиях запрета частного предпринимательства рыночные отношения вообще и рыночные обороты с землей в частности не только не поощрялись, но в большинстве случаев были прямо противозаконны. Вопрос о пределах государственного регулирования экономики в отечественных условиях в экономической и политической литературе практически не ставился. В юридической литературе попытки его обсуждения встречались лишь у единичных авторов (для сельского хозяйства он поднимался, например, в ряде работ Ю. Г. Жарикова).
